Valtuustoaloite, helsinkiläisten 65-vuotta täyttävien vammaisten henkilöiden palvelujen säilyttäminen vammaispalvelujen piirissä

Sosiaali- ja terveyslautakunta antoi kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon valtuutettu Sinikka Vepsän ym. valtuustoaloitteesta helsinkiläisten 65 vuotta täyttävien vammaisten henkilöiden palvelujen säilyttämiseksi vammaispalveluiden piirissä:

"Yhdistyneiden kansakuntien vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen eli vammaisoikeussopimuksen periaatteita ovat muun muassa vammaisten henkilöiden oikeus yhdenvertaisuuteen, osallisuuteen ja syrjimättömyyteen sekä tarpeellisiin palveluihin ja tukitoimiin.

Tavoitteena on, että julkiset palvelut suunnitellaan kaikille sopiviksi ja ympäristö esteettömäksi. Kun yleisten palvelujen apu ei riitä, järjestetään erityispalveluja kuten asumis-, apuväline- ja kuljetuspalveluja.

Kunnan järjestämisvastuulle kuuluvat vammaispalvelut pohjautuvat lainsäädäntöön. Vammaispalveluista säädetään sosiaalihuoltolaissa, vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa eli vammaispalvelulaissa sekä kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa.

Vammaispalvelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään silloin, kun vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitetulle henkilölle järjestetään kuitenkin hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti vammaispalvelulain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palvelutarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaista.

Kummassakaan edellä mainitussa laissa ei ole varsinaisia ikärajoja palvelujen suhteen. Poikkeuksena on kuitenkin vammaispalvelulain säännös henkilökohtaisesta avusta, jonka mukaan henkilökohtainen apu ei ole tarkoitettu henkilölle, jonka toimintarajoitteet johtuvat pääasiassa ikääntymisestä.

Vammaispalvelulain 8 §:n mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle päivätoimintaa, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan päivätoiminnan olevan tavoitteellista toimintaa, jolla pyritään vahvistamaan niitä taitoja, joita kaikkein vaikeimmin vammaiset henkilöt tarvitsevat selviytyäkseen mahdollisimman omatoimisesti arkielämän toiminnoista. Päivätoiminnan avulla olisi myös edistettävä sosiaalista vuorovaikutusta.

Vammaispalvelulain nojalla järjestettävä päivätoiminta on tarkoitettu kaikkein vaikeimmin vammaisille henkilöille, joilla ei vammansa vuoksi ole mahdollisuutta osallistua työelämään, opiskeluun tai työtoimintaan.

Vammaispalvelulain mukaista päivätoimintaa järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään vammaispalvelulain 8 b §:n 2 momentin mukaan työkyvytöntä henkilöä, jolla vamman tai sairauden aiheuttaman erittäin vaikean toimintarajoitteen vuoksi ei ole edellytyksiä osallistua sosiaalihuoltolain (710/1982) 27 e §:ssä tarkoitettuun työtoimintaan ja jonka toimeentulo perustuu pääosin sairauden tai työkyvyttömyyden perusteella myönnettäviin etuuksiin. Tällaisella työkyvyttömällä henkilöllä on vammaispalvelulain mukaan subjektiivinen oikeus päivätoimintaan. Vammansa takia töihin kykenemätön henkilö saa siten työtä korvaavaa päivätoimintaa maksuttomasti.

Työkyvyttömyyden perusteella ennen vuotta 1965 syntyneelle henkilölle maksetaan työkyvyttömyyseläkettä 65 ikävuoteen asti kansaneläkelain 10 §:n mukaan. Kun työkyvyttömyyseläkettä saava henkilö täyttää 65 vuotta, muuttaa Kela hänelle kansaneläkelain 12 §:n mukaan maksamansa työkyvyttömyyseläkkeen vanhuuseläkkeeksi ilman erillistä hakemusta.

Edellä mainitusta syystä myös vammaisen asiakkaan tilanne muuttuu, kun hän saavuttaa vanhuuseläkeiän. Tällöin hänellä ei enää ole subjektiivista oikeutta saada työtä korvaavaa vammaispalvelulain mukaista maksutonta päivätoimintaa, vaan hän asettuu samaan asemaan kuin muut vanhuuseläkkeellä olevat. Tässä tilanteessa päivätoiminnan järjestämisen perusteet muuttuvat, sillä päivätoimintaa ei enää järjestetä sen vuoksi, ettei vammainen voi vammansa vuoksi osallistua työelämään, opiskeluun tai työtoimintaan. Vanhuuseläkkeellä oleville voidaan kuitenkin järjestää ikääntyneiden päivätoimintaa, joka on harkinnanvaraista.

Koska subjektiivista oikeutta vammaispalvelulain mukaiseen päivätoimintaan ei ole enää sen jälkeen, kun vammainen henkilö saavuttaa vanhuuseläkeiän, Helsingin sosiaali- ja terveystoimi arvioi vammaispalvelulain mukaista päivätoimintaa saavan asiakkaan tilanteen uudelleen sen vuoden lopulla, jolloin asiakas täyttää 65 vuotta. Samalla selvitetään, täyttyvätkö asiakkaan kohdalla ikääntyneiden henkilöiden päivätoiminnan kriteerit ja onko hänellä tarvetta päivätoimintaan.

Kunnan on huomioitava vanhuspalvelulain (ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain) asettamat velvollisuudet selvittäessään iäkkäiden kuntalaisten palveluntarvetta. Vanhuspalvelulaki velvoittaa kunnan järjestämään iäkkäälle henkilölle laadukkaita sosiaali- ja terveyspalveluja, jotka ovat hänen tarpeisiinsa nähden oikea-aikaisia ja riittäviä.

Sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalvelut (SKH) järjestää yli 65-vuotiaille vammaisille henkilöille heidän tarpeisiinsa vastaavaa päivätoimintaa. Valtaosa ikääntyneiden päivätoiminnan asiakkaista on eriasteista muistisairautta sairastavia ja sellaisenaan ikääntyneiden päivätoiminnan sisältö ei vastaa vammaisen ikääntyneen tarpeita. Koska ikääntyneitä vammaisia päivätoiminta-asiakkaita on vähän, on ollut tarkoituksenmukaista ostaa heidän tarpeitaan vastaavaa päivätoimintaa myös vammaisten päivätoimintayksiköistä palvelutarpeiden perusteella. Asiakkaat maksavat palvelusta samoilla kriteereillä kuin ikääntyneet päivätoiminnan asiakkaat. Kaupungin oman päivätoiminnan sisällön kehittäminen on tarpeen, jotta päivätoiminta voi vastata paremmin erilaisten asiakkaiden tarpeisiin.

Vanhuspalvelulaissa ikääntyneellä väestöllä tarkoitetaan vanhuuseläkeikäistä väestöä ja iäkkäällä henkilöllä henkilöä, jonka fyysinen, kognitiivinen tai sosiaalinen toimintakyky on heikentynyt korkean iän myötä alkaneiden, lisääntyneiden tai pahentuneiden sairauksien tai vammojen vuoksi taikka korkeaan ikään liittyvän rappeutumisen johdosta.

Iäkkään henkilön käsitettä ei ole mahdollista määritellä ilman numeerista ikärajaa niin yksiselitteisesti, että tulkintaongelmilta vältyttäisiin. Hallituksen esityksessä vanhuspalvelulaiksi todetaankin, että tulkinnassa on perusteltua suosia asiakasmyönteistä linjaa eikä rajanveto saa johtaa siihen, että asiakas jäisi perusteettomasti lain soveltamisen ulkopuolelle. Esimerkiksi jos on tulkinnanvaraista, ovatko henkilön alentuneen toimintakyvyn syynä korkeasta iästä johtuvat vai muut tekijät, hänen palveluntarpeensa selvittäminen on perusteltua käynnistää vanhuspalvelulain mukaisesti.

Helsingin sosiaali- ja terveystoimialan sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalvelujen (SKH) järjestämä ikääntyneiden henkilöiden päivätoiminta on sosiaalihuoltolain mukaista ennaltaehkäisevää ja kuntouttamista tukevaa toimintaa, jolla edistetään kotona asuvien 65 vuotta täyttäneiden ja alle 65-vuotiaiden muistisairaiden helsinkiläisten toimintakykyä, henkistä vireyttä ja sosiaalisia suhteita.

Kaikille SKH:n päivätoimintaa hakeneille uusille asiakkaille tehdään yksilöllinen palvelutarpeen arviointiin perustuva päätös. Jos päätös on asiakkaalle myönteinen, se on voimassa enintään 12 kuukautta, mutta kuukautta ennen määräaikaisuuden loppua asiakkaan palveluntarve arvioidaan uudelleen.

Palvelusuunnitelmaa tehtäessä arvioidaan, voidaanko henkilön toimintakykyä parhaiten tukea vammais- tai kehitysvammalain nojalla järjestettävällä päivätoiminnalla, ikääntyneille suunnatulla päivätoiminnalla vai jollakin muulla viriketoiminnalla tai palvelulla. Koska vammaisella asiakkaalla ei enää 65 vuotta täytettyään ole subjektiivista oikeutta päivätoimintaan, peritään päivätoiminnasta sosiaali- ja terveyslautakunnan määräämä maksu samalla tavalla kuin muiltakin vanhuuseläkeiässä olevilta. Vammaispalvelulain mukainen päivätoiminta, johon asiakkaalla on subjektiivinen oikeus alle 65-vuotiaana, on maksutonta. Kyseisen lain nojalla annetusta päivätoiminnasta asiakkaat maksavat aterioista ja kuljetuksista vain, mikäli käyttävät niitä. Ikääntyneiden päivätoiminnasta peritään sosiaali- ja terveyslautakunnan 1.3.2016 tekemän päätöksen mukainen omavastuuosuus, johon sisältyy toiminta sekä ilman erityisjärjestelyjä tapahtuva kuljetus. Tästä syytä päivätoiminnasta perittävä maksu muuttuu vammaisen henkilön saavutettua vanhuuseläkeiän.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 8 §:n 2 momentti velvoittaa käsittelemään ja ratkaisemaan asiakasta koskevan asian siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimiala huomioi edellä kerrotulla tavalla vammaisen asiakkaan edun arvioidessaan 65 vuotta täyttävien vammaisten palveluntarvetta.

Asiakasmäärät ja kustannukset

Työ- ja päivätoiminnan palveluja järjestetään vammaispalvelu- tai kehitysvammalain nojalla. Päivätoimintaa järjestetään myös sosiaalihuoltolain nojalla pääosin ikäihmisille.

Helsinkiläisiä asiakkaita on kaupungin omissa vammaispalvelulain mukaan järjestetyssä päivätoimintapalvelussa 24 ja ostopalveluissa 164 henkilöä.

Kehitysvammalain mukaisesti järjestettävän päivätoiminnan piirissä helsinkiläisiä on kaupungin omissa palveluissa 543 ja ostopalveluissa 529 henkilöä.

Sosiaalihuoltolain mukaisessa päivätoimintapalveluissa asiakkaista 1 774 on kaupungin omissa palveluissa ja ostopalveluissa 457 henkilöä. Palveluseteliasiakkaiden määrä on 400 henkilöä.

Kaiken kaikkiaan vammaisia henkilöitä on päivätoimintapalvelujen piirissä noin 1 224 henkilöä. Päivätoiminnan kokonaiskustannukset vammaispalveluiden osalta ovat noin 23,3 miljoonaa euroa. Kun päivätoimintaa järjestetään kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisena palveluna, tulee kunnan järjestää myös siihen liittyvät kuljetukset, joiden kustannukset vuonna 2018 olivat noin 3,9 miljoonaa euroa.

Kaikkiaan sosiaalihuoltolain mukaisen päivätoiminnan piirissä on noin 2 615 henkilöä. Sosiaalihuoltolain mukaisen päivätoiminnan kokonaiskustannukset ovat noin 1,8 miljoonaa euroa, jossa on mukana kuljetuskustannukset 0,3 miljoonaa euroa. Sosiaalihuoltolain mukaisesta päivätoiminnasta saadut asiakasmaksutuotot olivat vuonna 2018 noin 166 000 euroa.

Vuonna 2019 vammaispalvelulain ja kehitysvammalain nojalla järjestettävässä työ- ja päivätoiminnassa on 19 asiakasta, jotka ovat täyttäneet tai täyttävät 65 vuotta kuluvan vuoden aikana. Jos he kaikki jatkaisivat nykyisissä toiminnoissaan olisi sen kustannusvaikutus lisäystä nykyisiin menoihin 250 000 euroa/vuosi. Vuoden 2020 aikana nykyisistä työ- ja päivätoiminnan asiakkaista 65 vuotta täyttää 21 henkilöä, ja jos he jatkaisivat nykyisissä toiminnoissaan, lisäisi tämä kustannuksia 294 000 euroa/vuosi. Yhteensä kustannukset kasvaisivat siis vuosien 2019‒2020 aikana 544 000 euroa aloitteen mukaisella toimintamallilla. Työ- ja päivätoiminnan osalta on huomioitava, että samanaikaisesti uusia nuoria tulee palveluiden piiriin, mikä voi asettaa haasteita myös päivätoimintapaikkojen riittävyydelle. Kustannuksiin voi vaikuttaa palveluntuottajien hinnan korotukset, kuljetuskustannusten hinnanmuutokset sekä muutokset asiakkaiden toimintakyvyssä.

Kuntalaisten yhdenvertainen kohtelu

Aloitteessa tuodaan esiin se, että vanhuspalvelujen sosiaalihuoltolain perusteella myöntämät palvelut ovat vammaisen henkilön kannalta taloudellisesti epäedullisempia kuin vammaispalvelut.

Jos yli 65-vuotiaille vaikeavammaisille myönnettäisiin päivätoiminta ilman, että heiltä perittäisiin asiakasmaksua, olisi asiakasmaksutuottojen alenema noin 5 000 euroa. Kustannusvaikutuksia olennaisempaa on kuitenkin huomioida vammaisten ja ei-vammaisten kuntalaisten yhdenvertaisuus.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentti sisältää laaja-alaisen syrjintäkiellon. Kiellettyä on henkilön asettaminen muihin nähden eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. Vastaavasti hallintolain mukaan hallinnossa on noudatettava yhdenvertaisuusperiaatetta, joka sisältää viranomaiseen kohdistuvan yleisen syrjintäkiellon eli kiellon asettaa ketään ilman hyväksyttävää perustetta eriarvoiseen asemaan esimerkiksi alkuperän, uskonnon, sukupuolen, iän, poliittisen tai yhteiskunnallisen näkemyksen, ammattiyhdistystoiminnan tai muun vastaavan syyn vuoksi. Periaate edellyttää myös päätöksenteon ja kohtelun johdonmukaisuutta.

Viranomaiselle on lainsäädännössä asetettu velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta. Yhdenvertaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumista toiminnassaan ja ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämiseksi. Edistämistoimenpiteiden on oltava viranomaisen toimintaympäristö, voimavarat ja muut olosuhteet huomioon ottaen tehokkaita, tarkoituksenmukaisia ja oikeasuhteisia.

Lain 8 §:ssä säädetään syrjinnän kiellosta ja 10 §:ssä välittömästä syrjinnästä. Syrjintä on välitöntä, jos jotakuta kohdellaan henkilöön liittyvän syyn perusteella epäsuotuisimmin kuin jotakuta muuta on kohdeltu, kohdellaan tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa.

Lain 11 §:n säädetään erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteista. Säännöksen 1 momentin mukaan erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhteisia.

Säännöksen 2 momentin mukaan erilainen kohtelu on oikeutettua siinäkin tapauksessa, että kohtelun oikeuttamisperusteista ei ole säädetty, jos kohtelulla on perus- ja ihmisoikeuksien kannalta hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhteisia. Yhdenvertaisuuslaissa todetaan kuitenkin, että 2 momenttia ei sovelleta silloin, kun kyse on julkisen vallan käytöstä ja julkisen hallintotehtävän hoidosta.

Vammaispalvelulain mukaan vammaisen henkilön subjektiivinen oikeus päivätoimintaan päättyy hänen täytettyään 65 vuotta. Jos kunta päättäisi, että vammaisen oikeus maksuttomaan päivätoimintaan jatkuisi hänen täytettyään 65 vuotta, päätöksessä olisi kyse julkisen vallan käytöstä. Edellä mainitun yhdenvertaisuuslain 11 §:n mukaan erilaisen kohtelun tulee perustua lakiin, kun kyse on julkisen vallan käyttämisestä. Näin ollen asiakkaille maksuttoman päivätoiminnan järjestäminen yli 65-vuotiaille vammaisille ei ole yhdenvertaisuuslain mukaista, sillä erilainen kohtelu ei perustuisi lakiin.

Terveys- ja hyvinvointivaikutusten arviointi

Päivätoiminnan järjestäminen asiakkaan yksilölliset olosuhteet ja tarpeet huomioiden vaikuttaa positiivisesti asiakkaan terveyteen ja hyvinvointiin. Asiakkaan hyvinvoinnin kannalta on tärkeää, että vammaispalvelulain subjektiivisen päivätoimintaoikeuden päätyttyä hänen tilanteensa arvioidaan uudelleen ja asiakkaalla on mahdollisuus halutessaan jatkaa ikääntyneiden päivätoiminnassa, jos hän täyttää sen kriteerit.