Lausunto, lakiluonnos, julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista koskeva kokeilu, työ- ja elinkeinoministeriö

Pormestari antoi työ- ja elinkeinoministeriölle lausunnon hallituksen lakiluonnoksesta eduskunnalle laiksi julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista koskevasta kokeilusta.

Pormestari lisäksi toteaa, että Helsingin kaupunginhallitus käsittelee kokeiluun osallistumista 3.2.2020 järjestettävässä kokouksessaan.

Yleiset huomiot

Helsinki on valittu kokeilukunnaksi vuosina 2020–2022 järjestettävään työllisyyskokeiluun. Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut 20.12.2019 työllisyyskokeiluja koskevan liitteenä 1 olevan lakiluonnoksen, jonka mukaisesti valitut kokeilualueet järjestäisivät alueillaan eräät julkiset työvoimapalvelut kokeilun asiakaskohderyhmälle.

Helsinki pitää epätarkoituksenmukaisena järjestelyä, jossa käsillä olevaa lakiluonnosta on valmisteltu erittäin kiireisellä aikataululla ja työllisyyskokeiluun valituilta kokeilualueilta ei pyydetä lausuntoa varsinaisesta kokeilulakiesityksestä. Lakiluonnos on yleisesti kuitenkin oikeansuuntainen suhteessa niihin alueellista elinvoimaa ja työllisyyttä edistäviin tavoitteisiin, joita Helsingin kaupunki on hallitusohjelmatavoitteissaankin pyrkinyt edistämään.

Helsinki pitää kokeiluja tarkoituksenmukaisena keinona, jonka myötä voidaan synnyttää uudenlaisia monialaisia palveluprosesseja vaikeassa työmarkkina-asemassa olevien, syrjäytymisvaarassa olevien nuorten sekä maahanmuuttajien työllistymisen edistämiseksi. Kokeilun myötä kaupunki saisi myös kokonaisvastuun työllisyyspalveluiden tarjoamisesta kaikille työttömille nuorille ja vieraskielisille, jotka ovat kasvavalle Helsingille tärkeitä kohderyhmiä.

Helsinki pitää lakiluonnoksen merkittävänä puutteena sitä, että kirjaukset liittyen kokeilujen jälkeiseen aikaan ja tähän liittyvään tavoitetilaan puuttuvat täysin. Työllisyyden kuntakokeilut toimivat työ- ja elinkeinoministeriön kokeiluhakuilmoituksen mukaan välivaiheena pysyvälle ratkaisulle, jossa kuntien tai kuntien yhteenliittymien rooli työllisyydenhoidossa laajenee. Helsingille on tärkeää, että tämä tavoitetila ilmaistaan selkeästi varsinaisessa lakiesityksessä.

Helsingille tärkeintä kokeilun toteutuksen kannalta on, että kokeilun lopullisesti vahvistettava resurssijako huomioi lakiluonnoksen mukaisesti siirtyvän asiakaskohderyhmän koon, palvelutarpeen sekä nykyisen palvelutason. Lakiluonnokseen sisältyvää taulukkoa kokeilujen henkilöstöresurssista on näin pidettävä valtakunnallisena viitearvona, jota tarkennetaan alueellisesti siten, että paikallisten asiakasprofiilien erot ja niiden mukaiset palvelutasot tulevat huomioiduiksi.

Kokeilun aikataulun osalta on yleisesti todettava, että kokeiluun liittyvien yksityiskohtien ratkaisemiseen, alueellisten yhteistyörakenteiden sopimiseen, henkilöstön ja asiakasvastuiden siirtymiseen sekä laite- ja toimitilakysymyksiin pitää varata riittävästi siirtymäaikaa. Kokeilun toimeenpano edellyttää erittäin tiivistä yhteistyötä valtion ja kokeilualueiden välillä sekä ennen lain voimaantuloa että sen jälkeen. Helsingin työllisyyskokeilu pitää valmistella siten, ettei muutos aiheuta riskejä helsinkiläisten työttömien työnhakijoiden toimeentulolle tai alueen lakisääteisten työvoima- ja yrityspalvelujen tarjonnalle. Työllisyyskokeilut olisi toivottava toteuttaa tästä riippumatta vähintään 2,5 vuoden mittaisina, jotta kokeiluille voidaan varmistaa riittävän pitkä seurantajakso.

Helsinki edellyttää, että seuraavia asiakokonaisuuksia tarkennetaan kokeilulakia valmisteltaessa:

Erityiset huomiot

1. Kokeilun resursointi ja sen tarkistaminen

Kokeilujen resurssisiirtojen valtakunnallista perusjakoa tulee tarkentaa paikallisesti, jotta alueelliset erot kokeilujen asiakaskohderyhmissä ja nykyisissä palveluissa voidaan huomioida ja asiakkaiden palvelutaso säilyttää samalla tasolla. Lisäksi resursointi on kokeilujen aikana tarkistettava määräajoin suhteessa mahdollisiin asiakasvolyymien ja lainsäädännön muutoksiin. Tämä on hallituksen esityksessä täsmennettävä osaksi kokeilualueen ja TE-toimiston välistä yhteistyövelvoitetta. Resursoinnissa on lisäksi huomioitava, että mikäli hallitus osoittaa kokeilujen aikana lisäpanostuksia kokeilun kohderyhmään kuuluvien työttömien työmarkkina-aseman vahvistamiseen, nämä resurssit on kohdennettava kokeilualueille.

Kokeilujen vastuulle siirretään lakiluonnoksessa mainittu kohderyhmä, joka edelleen koostuu useista asiakasprofiileista (esim. nuoret alle 30-vuotiaat ja vieraskieliset). Näiden asiakasprofiilien suhteelliset osuudet vaihtelevat kokeilualueiden ja 15 maakunnallisen TE-toimiston välillä, minkä lisäksi eri alueilla on pitkäjänteisesti saatettu panostaa tiettyjen asiakasprofiilien tavanomaista intensiivisempään palveluun. Näistä alueellisista eroista ja paikallisista palvelutasoista johtuen henkilöstöresurssin kohdentaminen kokeiluihin ei voi perustua yksinomaan valtakunnalliseen laskentatapaan. Työllisyyspalveluiden heikentynyt saatavuus pääkaupunkiseudulla esimerkiksi nuorten ja vieraskielisten työttömien sekä kotoutujien kohderyhmissä vaikeuttaisi nuorten syrjäytymisen ehkäisyä ja maahanmuuttajien integroitumista yhteiskuntaan tavalla, jolla olisi myös valtakunnallista merkitystä.

Lainsäädännön muutosten edellyttämä lisäresurssi on turvattava, koska lakimuutokset lisäisivät kunnan uusia tehtäviä. Lakiehdotuksella on tällöin merkitystä perustuslain 121 §:n 2 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti säädettäessä uusia tehtäviä on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Mahdolliset muutokset julkista työvoima- ja yrityspalvelua koskevaan lainsäädäntöön eivät tällöin saa heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan tai omasta hallinnostaan. (mm. PeVL 24/2017 vp – HE 51/2017 vp)

Kokeilujen asiakasmäärien lisääntyminen on kokeilujaksolla myös todennäköistä, koska lakiluonnoksen mukaisesti työnhakijat eivät poistu kokeilun kohderyhmästä tilanteessa, jossa kokeilun asiakkuuden edellytykset eivät enää täyttyisi (esim. työssäoloehto täyttyy kokeilun aikana). Tämän vaikutusta kohderyhmävolyymeihin on mahdotonta arvioida etukäteen. Arvio ei voi perustua esitetyssä 2-3 vuoden kokeilussa vuosien 2017-18 kestoltaan lyhyempien työllisyyskokeilujen asiakassiirtymiin, jotka toteutuivat erilaisen taloussuhdanteen jaksolla.

3. TE-hallintoon jäävien yhteisten palvelujen tarjoaminen kokeiluasiakkaille

Kokeilulain 17 § yhteistyövelvoitetta pitää laajentaa soveltuvilta osin siten, että myös ELY-keskuksen ja KEHA:n järjestämät työnhakijan palveluprosessia tukevat palvelut ovat soveltuvilta osin kokeilualueiden käytettävissä. Kokeilualueiden ja ELY-keskuksen yhteistyössä tekemät työllistymistä edistävät hankinnat pitää erityisesti sisällyttää yhteistyövelvoitteen piiriin. TE-toimiston asiakkaiden palveluprosessia tukevien KEHA:n ja ELY-keskuksen asiantuntija- ja oikeudellisen tuen palvelujen on tarvittaessa oltava kokeilujaksolla myös kokeilualueiden käytettävissä. Myös tästä on mainittava yhteistyövelvoitetta koskevissa perusteissa. Yhteistyövelvoitteen perusteluissa on lisäksi taattava kokeiluasiakkaiden yhdenvertainen ja JTYP-laissa määritelty oikeus JTYP-lain palveluihin. Tämä on tärkeää, koska maakunnan TE-toimisto vastaa kokeilussa myös kokeiluasiakkaiden osalta mm. työnantaja- ja yrityspalveluiden järjestämisestä, työnhakijoiden valinnasta ELY:n ostopalveluihin (koulutuspalvelut) ja EURES-toiminnasta.

Alueellisten rekrytointipalvelujen kannalta on vähimmäisvaatimuksena, että maakunnallisilla TE-hallinnon yrityspalveluilla on käytettävissään koko työssäkäyntialueen asiakastiedot, jolloin tiettyjä rekrytointipalveluita voidaan tarjota kokeilujen ja TE-hallinnon yhteistyönä räätälöidyille kohderyhmille työssäkäyntialueittain. Näin vältetään ongelmat, jotka liittyvät siihen, että kokeilualueilla on käytettävissään vain oman asiakaskohderyhmänsä asiakastiedot. Helsinki pitää lisäksi positiivisena sitä, että keskeisten ehdotusten yhteydessä sivulla 11 todetaan, että kokeilualue voi yleisen toimialansa nojalla ja omalla rahoituksellaan tuottaa lisäpalveluja alueensa yritysasiakkaille. Asiakastietojärjestelmien käyttöoikeuksien kannalta tämä pitää huomioida kokeilulain käyttöoikeusperusteluissa siten, että kaupunkien yrityspalvelut voivat etsiä työvoimaa yrityksille vähintään kokeilukohderyhmän asiakastietoja hyödyntäen.

4. Työvoimakoulutusten asiakasvolyymin sekä palkkatuen ja starttirahan määrärahojen kasvattaminen kokeilussa

Lakiluonnoksen viranomaisten toimintaan koskevia vaikutuksia on tarkennettava sen osalta, että kokeilualueille on turvattava mahdollisuus tehostaa kohderyhmänsä osalta palkkatuetun työn, starttirahalla tuetun yrittäjyyden ja työllistymistä edistäviin palvelujen osallistumisen määrää suhteessa sivulla 15 esitettyyn kohderyhmän vuoden 2018 vertailutasoon nähden. Perusteluihin on tarpeen lisätä maininta siitä, että kokeilulla on mahdollisuus lisätä näiden toimenpiteiden määrää tehostuneen ja nykyistä henkilökohtaisemman palveluohjauksen menetelmillä.

Mikäli määrärahakiintiölle halutaan vertailukohdaksi jokin viitevuosi, on sellaiseksi tarkoituksenmukaista valita vuosi 2019 sitä koskevien tietojen päivityttyä. Vuosi 2018 soveltuu työllisyysmäärärahakiintiön vertailukohdaksi huonosti sen vuoksi, että työttömien työnhakijoiden määrä on kevääseen 2018 asti tilastoitu liian korkeaksi, mikä puolestaan virheellisesti madaltaa henkeä kohti käytettävissä ollutta laskennallista työllisyysmäärärahaa ja siten palvelutasoa. Vuonna 2017 alkanut määräaikaishaastattelukäytäntö nimittäin paljasti, että työttömäksi työnhakijaksi oli ilmoittautunut suuri joukko todellisuudessa työssä, koulutuksessa tai muussa työttömyyden jälkeisessä elämäntilanteessa olevia henkilöitä, jolloin työttömien määrä laski muuttuneen lainsäädännön vuoksi merkittävästi ajanjaksolla n. 08/2016 – n. 05/2018.

5. Kaupungin monialaisen henkilöstön käyttöoikeudet TE-hallinnon asiakastietojärjestelmään

Lakiluonnoksen 12 §:ää ja sen perusteita on tarkennettava siten, että käyttöoikeus TE-hallinnon URA-asiakastietojärjestelmään voidaan myöntää sellaiselle kunnan sote-, koulutus- tai yritys- ja rekrytointipalvelua tuottavalle virkamiehelle, joka osallistuu monialaisiin työllistymistä edistäviin palveluprosesseihin. Näissä palveluprosesseissa toimeenpannaan lakiluonnoksen tarkoittamien tehtävien lisäksi mm. kunnan sosiaali- ja terveystoimialan, koulutustoimialan sekä kaupungin työllisyys- ja elinvoimatoimintojen tehtäviä.

Lakiluonnoksen erottelu kunnan yleisen toimialan mukaisten ”työllisyyspalveluiden” ja ”muiden” palveluiden välillä on käyttöoikeusasian kannalta puutteellinen. Asiakastietojen käyttöoikeuksista on säädettävä kokeilulaissa riittävän selkeästi ja tarkkarajaisesti, jolloin asia on joka tapauksessa perusteltava tarkemmin varsinaisen lakiesityksen yhteydessä. Tässä yhteydessä on tehtävä edellä esitetyt tarkennukset käyttöoikeuskysymyksiin kuntien monialaiset palveluprosessit huomioiden.

Näin kokeilualueille rakennetaan tosiasialliset mahdollisuudet monialaisen ja henkilökohtaisemman palveluprosessin rakentamiseksi. Mikäli kaupungin koulutuspalvelutoimijoilla, opintoneuvovilla tai työkykykoordinaattoreilla ei olisi pääsyä TE-hallinnon Ura-asiakastietoihin, menetetään paljon niistä mahdollisuuksista, joita työllisyyskokeiluilla on pyritty tavoittelemaan. Ongelma korostuu erityisesti asetelmassa, jossa kokeilualueilla ei lakiluonnoksen mukaisesti ole ”velvollisuutta” ohjata työnhakijaa lakiluonnoksen ulkopuolisiin palveluihin. Vaikeimmassa tapauksessa tällainen palveluohjaus edellyttäisi asiakkaan kirjallista suostumusta, mikä hidastaa monialaisten palveluprosessien kehittymistä nykytilassakin. Kokeilun palveluneuvonnan viranomaisvastuu olisi myös vaikeasti eroteltavissa, koska virkailijan tulee erottaa asiakkailleen vapaaehtoiset palveluohjaukset julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain tarkoittamista velvoittavista palveluohjauksista.

6. Kokeilun kesto ja vaikuttavuus

Esitysluonnoksen toimeenpanon ja seurannan yhteydessä sivulla 23 esitettyjä vaikuttavuusmittareita on tarkennettava siten, että mittarit ilmentävät laajemmin kokeilukohderyhmän hyvinvoinnin kehittymistä. Työllisyyskokeilun aikataulupaineesta johtuen kokeilulaissa voitaisiin mm. esittää mittaamiselle tavoitteet ja seurattavia mittareita voidaan kehittää ja valmistella poikkihallinnollisesti myös kokeilujen toimeenpanon aikana. Mikäli kokeilualueet seuraavat tällaista vaikuttavuutta itsenäisesti on riski siitä, että kokeilusta ei synny vertailukelpoista tietoa kokeilualueiden välillä.

Esitysluonnoksen mittarit eivät kuvasta niitä muutoksia, joita monialaisella ja nykyistä henkilökohtaisemmalla työnhaun mallilla halutaan vahvistaa. Seurannassa voitaisiin esimerkiksi kiinnittää huomiota työnhakijoiden ohjautumiseen työkykyselvitykseen tai päihde- ja mielenterveyspalveluihin. Pitkäjänteisesti tarkasteltuna on yhteiskunnan etu, että työnhakijat pääsevät tällaisiin tilannettaan ensisijaisesti hyödyntäviin palveluihin, jolloin työnvälitys- ja rekrytointipalvelut voidaan kohdistaa niitä tosiasiassa tarvitseville työnhakijoille. Palvelutarpeensa mukaiseen palveluun ohjatut asiakkaat siirtyisivät polullaan tarkoituksenmukaiseen aikaan julkisten työnvälitys- ja rekrytointipalvelujen piiriin. Näin vaikutetaan pitkäkestoisesti myös työllisyysasteen myönteiseen kehitykseen. Tällaiset muutokset kokeilukohderyhmässä eivät heijastu lyhyellä aikavälillä esitysluonnoksessa kuvattuihin työllisyysmittareihin. Esitysluonnoksen ”kovat” työllisyysmittarit kuvastavat lyhyellä aikavälillä käytännössä talouden suhdannekehitystä, jonka on ennustettu olevan epäsuotuisa kokeilujaksolla. Toisaalta tällaiset seurantamittarit saattaisivat synnyttää myös virheellisiä päämääriä ja tavoitteita kokeiluorganisaatioiden johtamista ajatellen.

Vaikuttavuutta ajatellen kokeiluasetelma ei myöskään tarjoa moitteetonta vertailuasetelmaa eri alueiden välillä. Kokeilualueella vaativaa kohderyhmää palvelevan kokeilun tuloksellisuutta ei pidä vertailla alueen paremmassa työmarkkina-asemassa olevia työnhakijoita palvelevaan TE-toimistoon. Vertailu edellisvuosiin heijastaa puolestaan taloussuhdanteen kehitystä sekä aiemmin viitattujen mm. määräaikaishaastattelujen tuomia keinotekoisesti tuotettuja tilastomuutoksia. Työmarkkinatukimaksujen ja aktivointiasteen seuraaminen voi puolestaan johtaa kuntouttavan työtoiminnan asiakasmäärän tarpeettomaan kasvattamiseen. Myös työtarjousten määrän seuraaminen vaikuttaa tarkoituksettomalta mittarilta tilanteessa, jossa työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee työtarjouksista luopumista vuodesta 2021 alkaen. Kokeilualueet olisi tarkoituksenmukaista osallistaa vielä nykyistä tiiviimmin seurantamittareiden suunnitteluun kytkeytyvään työhön.