Lausunto- ja selvityspyyntö, kantelu ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen järjestämisestä, Eduskunnan oikeusasiamies

Kaupunginhallitus antoi eduskunnan oikeusasiamiehelle seuraavan lausunnon:

Eduskunnan oikeusasiamiehelle tehty kantelu

Kantelija viittaa kaupungin 11.12.2019 julkaisemaan tiedotteeseen, jonka mukaan noin puolelle ruotsinkieliseen varhaiskasvatukseen hakeutuvista perheistä tarjotaan varhaiskasvatuspaikkaa suomenkielisestä varhaiskasvatuksesta tammikuusta 2020 alkaen. Kaupungin ratkaisu on perustunut henkilöstön saatavuuteen liittyvään ongelmaan.

Kantelija katsoo, että asia on oikeudellisesti ongelmallinen. Kantelijan mukaan kunta ei voi järjestää palveluitaan lainvastaisesti ja osoittaa ruotsinkielisiä lapsia suomenkieliseen varhaiskasvatukseen, sillä kaupungin menettely loukkaa lasten kielellisiä oikeuksia. Kantelija katsoo, että Helsingin kaupungilla on varhaiskasvatuslain perusteella ollut neljä kuukautta aikaa suunnitella se, miten kaupunki järjestää ruotsinkielisille lapsille haetut lakisääteiset varhaiskasvatuspalvelut. Kantelija katsoo, että kaupunki olisi voinut järjestää varhaiskasvatuspalveluita myös ostopalveluna.

Kantelijan mukaan ylimmät laillisuusvalvojat ovat aikaisemmissa
ratkaisuissaan katsoneet, että viranomaisen tulee järjestää lakisääteiset palvelut, eikä palveluiden tarjoamatta jättämisen asianmukaisena perusteena ole pidetty vajetta henkilöstöresursseissa. Kantelija kannattaa Helsingin kaupungin ongelman ratkaisemiseksi perustamaa työryhmää, mutta katsoo, että asiassa olisi tullut toimia ennakoivasti.

Kantelija on pyytänyt eduskunnan oikeusasiamiestä arvioimaan kaupungin menettelyn lainmukaisuuden asiassa.

Sovellettavat säädökset

Perustuslain 17 §:n mukaan Suomen kansalliskielet ovat suomi ja ruotsi. Julkisen vallan on huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan. Perustuslain 122 §:n mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan.

Kielilain 35 §:n mukaan julkisen vallan on perustuslain mukaisesti huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan. Hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan.

Yliopistolain 12 §:n mukaan Åbo Akademi, Svenska Handelshögskolan, Helsingin yliopisto, Taideyliopisto ja Aalto-yliopisto vastaavat siitä, että ruotsin kieltä taitavia henkilöitä koulutetaan riittävä määrä maan tarpeisiin.

Varhaiskasvatuslain (540/2018) 4 §:n mukaan varhaiskasvatusta suunniteltaessa, järjestettäessä tai tuotettaessa ja siitä päätettäessä on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu.

Varhaiskasvatuslain 5 §:n mukaan kunnan on järjestettävä varhaiskasvatuslaissa säädettyä varhaiskasvatusta siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää.

Varhaiskasvatuslain 7 §:n 1 momentin mukaan kunnan on varhaiskasvatusta järjestäessään toimittava yhteistyössä opetuksesta, liikunnasta ja kulttuurista, lastensuojelusta ja muusta sosiaalihuollosta, neuvolatoiminnasta ja muusta terveydenhuollosta vastaavien sekä muiden tarvittavien tahojen kanssa.

Varhaiskasvatuslain 8 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että lapsi voi saada varhaiskasvatusta lapsen äidinkielenä olevalla suomen tai ruotsin kielellä tai saamen kielellä. 2 momentin mukaan kaksikielisessä kunnassa ja kaksikielisiä tai sekä suomen- ja ruotsinkielisiä kuntia käsittävässä kuntayhtymässä varhaiskasvatus järjestetään kunnan tai kuntayhtymän molemmilla kielillä siten, että palvelunkäyttäjä saa varhaiskasvatusta valitsemallaan kielellään, joko suomeksi tai ruotsiksi.

Varhaiskasvatuslain 17 §:n mukaan lapsen vanhemman tai muun huoltajan, joka haluaa lapselle 12 §:n mukaisen kunnan järjestämän varhaiskasvatuspaikan, on tehtävä sitä koskeva hakemus viimeistään neljä kuukautta ennen kuin lapsi tarvitsee paikan. Mikäli varhaiskasvatuksen tarve johtuu työllistymisestä, opinnoista, koulutuksesta tai muutosta toiseen kuntaan työn tai opintojen takia eikä tarpeen alkamisajankohta ole ennakoitavissa, varhaiskasvatuspaikkaa on haettava niin pian kuin mahdollista, kuitenkin viimeistään kaksi viikkoa ennen kuin lapsi tarvitsee paikan. Varhaiskasvatus on järjestettävä 1 ja 2 momentissa tarkoitetun ajan kuluttua viimeistään siitä päivästä lukien, kun lapsi tarvitsee paikan. Varhaiskasvatusta on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä lapsen vanhemman tai muun huoltajan toivomassa muodossa. Mikäli varhaiskasvatuksessa olevan lapsen varhaiskasvatuksen tarve ennakoimattomasti laajentuu 12 §:n 2 tai 3 momentissa säädetyllä tavalla, kunnan on kuitenkin järjestettävä laajentuneen tarpeen mukainen varhaiskasvatuspaikka välittömästi saatuaan tiedon tarpeen muutoksesta.

Varhaiskasvatuslain kuudennessa luvussa (25−33 §) säädetään varhaiskasvatuksen henkilöstöstä (muun muassa varhaiskasvatuksen opettaja, sosionomi, lastenhoitaja, erityisopettaja ja päiväkodinjohtaja) ja kelpoisuusvaatimuksista. 26 §:n mukaan kelpoisuusvaatimuksena varhaiskasvatuksen opettajan tehtäviin on vähintään kasvatustieteen kandidaatin tutkinto, johon sisältyy varhaiskasvatuksen tehtäviin ammatillisia valmiuksia antavat opinnot, joista voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella, tai jota on täydennetty mainituilla opinnoilla. 28 §:n mukaan kelpoisuusvaatimuksena varhaiskasvatuksen lastenhoitajan tehtävään on kasvatus- ja ohjausalan perustutkinto, sosiaali- ja terveysalan perustutkinto tai muu vastaava soveltuva tutkinto, joihin sisältyy tai joita on täydennetty riittävän laajoilla lasten hoidon, kasvatuksen ja opetuksen tutkinnon osilla. 33 §:n mukaan jos varhaiskasvatuksessa toimivan henkilöstön tehtävään ei saada henkilöä, jolla on säädetty kelpoisuus, tehtävään voidaan ottaa enintään vuoden ajaksi kerrallaan henkilö, jolla suoritettujen opintojen perusteella on riittävät edellytykset ja tehtävän edellyttämä taito tehtävän hoitamiseen.

Osallistumisaste ruotsinkieliseen varhaiskasvatukseen

Helsingin kaupunki on omilla päätöksillään pyrkinyt lisäämään varhaiskasvatukseen osallistumista, mikä on samalla lisännyt henkilöstön tarvetta ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa. Helsingissä varhaiskasvatus on ollut maksutonta 5-vuotiaille vuodesta 2018 lähtien.

Osallistumisaste ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa (ruotsinkieliset päiväkodit) on 1−6-vuotiaiden lasten osalta noussut 8,5 prosenttiyksikköä 64,1 prosentista vuonna 2015 72,6 prosenttiin vuonna 2019. Ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa 1−6-vuotiaiden lasten määrä on samassa ajassa noussut 270 lapsella. Vuonna 2015 lasten lukumäärä oli 1 708 ja vuonna 2019 1 978.

Ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa alle 3-vuotiaiden lasten suhteellinen osuus on 13,8 prosenttiyksikköä suurempi kuin suomenkielisessä varhaiskasvatuksessa, mikä vaikuttaa tarvittavaan henkilöstön määrään. Ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa alle 3-vuotiaiden lasten osuus on 56,9 prosenttia ja suomenkielisessä varhaiskasvatuksessa 43,1 prosenttia.

Ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen avoimet tehtävät

Ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen avoinna olevia tehtäviä on hakenut 0−2 henkilöä ilmoitusta kohden. Useimmat hakijoista ovat jo olleet kaupungin palveluksessa. Ensimmäisellä rekrytointiajanjaksolla 24.2.−9.3.2020 ruotsinkieliseen varhaiskasvatukseen haki yhteensä 13 uutta henkilöä, jotka eivät ole Helsingin kaupungin ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen palveluksessa. Kuudella näistä on tehtävän edellyttämä kelpoisuus.

Henkilöstön vaihtuvuus vuoden 2019 aikana on lastenhoitajien osalta ollut 8,2 prosenttia (10 henkilöä). Kaikki kymmenen ovat irtisanoutuneet kaupungin palveluksesta. Samalla ajanjaksolla varhaiskasvatuksen opettajien vaihtuvuus on ollut 4,6 prosenttia (7 henkilöä), joista 3,3 prosenttia (5 henkilöä) on irtisanoutunut kaupungin palveluksesta.

Tammikuussa 2020 lastenhoitajien vakansseista 38 prosenttia (83 kappaletta) oli avoinna tai niitä hoitivat henkilöt, joilla ei ole tehtävän edellyttämää kelpoisuutta. Varhaiskasvatuksen opettajien vakansseista 32 prosenttia (53 kappaletta) oli avoinna tai niitä hoitivat henkilöt, joilla ei ole tehtävän edellyttämää kelpoisuutta. Tehtäviä hoitavat määräaikaiset työntekijät henkilöstöpalveluyhtiö Seuren kautta.

Kevään 2020 aikana ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa laitetaan avoimeksi lähes 100 varhaiskasvatuksen opettajan ja lastenhoitajan vakanssia, joista noin 40 on opettajavakansseja.

Henkilöstön saatavuuteen vaikuttavia tekijöitä

Ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen henkilöstön saatavuuteen on vaikuttanut muun muassa se, ettei ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen opettajien koulutuspaikkoja ole 1990-luvulta lähtien ollut riittävästi. Ruotsinkielisiä varhaiskasvatuksen opettajia on aiemmin koulutettu ainoastaan Åbo Akademissa Pietarsaaressa (nykyisin Vaasassa), josta heitä ei ole juurikaan hakeutunut töihin kasvavaan Helsinkiin.

Helsingin yliopistossa on vuonna 2011 aloitettu ruotsinkielisten varhaiskasvatuksen opettajien koulutus, mikä on erittäin hyvä asia, mutta koulutuksen aloituspaikkamäärä on ainoastaan 30. Helsingin kaupunki olisi valmis palkkaamaan kaikki sieltä valmistuvat opettajat, mutta esimerkiksi keväällä 2020 ainoastaan kymmenen opiskelijan on tarkoitus suorittaa alan tutkinto. Helsingin kaupunki on lähettänyt opetus- ja kulttuuriministeriölle asiasta useita kirjeitä ja pyyntöjä.

Pääkaupunkiseudulla yrkesinstitutet Prakticum on ainoa ruotsinkielinen ammattioppilaitos, jossa järjestetään ruotsinkielistä lähihoitajakoulutusta. Ruotsinkielistä lastenohjaajakoulutusta tulee lisätä, sillä tällä hetkellä Helsingin kaupungin ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa lähes 40 prosenttia lastenhoitajista ei ole kelpoisia tehtävään.

Ruotsinkielistä lastenohjaajakoulutusta olisi siten hyvä lisätä pääkaupunkiseudulla. Olisi suotavaa, jos Prakticumille myönnettäisiin lupa järjestää ruotsinkielistä lastenohjaajakoulutusta. Varhaiskasvatuksen näkökulmasta lähihoitajan koulutus ei ole riittävän vetovoimainen alalle.

Helsingin kaupunki järjestää oppisopimuksella lastenohjaajakoulutusta Kristliga Folkhögskolan i Nykarlebyn kanssa. Vuoden 2020 aikana 19 opiskelijaa valmistuu lastenohjaajaksi.

Ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen vetovoimaisuuden lisäämiseksi palkataan vuosittain kymmenen 16−17-vuotiasta kesäharjoittelijaa tutustumaan ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen päiväkoteihin. Päiväkodeissa on PRAO-oppilaita sekä harjoittelijoita Helsingin yliopistosta, yrkeshögskolan Arcadasta ja yrkesinstitutet Prakticumista. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa on käyty keskusteluja varhaiskasvatuksen opettajien monimuotoisuuskoulutuksesta. Kaupunki on lähettänyt opetus- ja kulttuuriministeriölle kirjeen liittyen uusien opetuspaikkojen lisäämiseen.

Varhaiskasvatusalan vetovoimaisuuden parantamiseksi olisi suotavaa tarkastella myös varhaiskasvatuksen henkilöstön palkkoja, sillä varhaiskasvatuksen opettajien, lastenhoitajien ja erityisavustajien palkat ovat alle OECD-maiden keskiarvon. Helsingin kaupunki on edistänyt varhaiskasvatuksen työtehtäviin hakeutumista korottamalla varhaiskasvatuksen opettajien palkkoja ensin 175 eurolla ja myöhemmin 46 eurolla sekä lastenhoitajien palkkoja 25 eurolla. Päiväkodinjohtajien palkkoja on myös korotettu ja luotu uusi palkkarakenne.

Uusille opettajille myönnetään kannustuspalkkioita (1 000 euroa) ja löydä ammattilainen -palkkio (500 euroa). Helsingin kaupungilla on käytössä myös tulospalkkio- ja kertapalkitsemisjärjestelmä.

Palkankorotusten ja palkkioiden lisäksi kaupungin suomenkielisessä ja ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa on yhteistyössä henkilöstön kanssa valmisteltu toimenpideohjelma työolosuhteiden parantamiseksi.

Ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen koulutustuet

Ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa on myönnetty jatkokoulutus- ja koulutustukea. Oppisopimuskoulutus aloitettiin 1.12.2018 ei-kelpoisille lastenhoitajille ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa. Kaupunki tukee varhaiskasvatuksen opettajia, jotka haluavat opiskella varhaiskasvatuksen erityisopettajiksi. Kaupunki tukee myös työntekijöitä, jotka haluavat kouluttautua joustavin opinnoin sosionomeiksi, joilla on opettajan pätevyys. Hakuaika opintoihin päättyi 3.4.2019. Opinnot on järjestetty siten, että ne on mahdollista suorittaa työn ohessa.

Maahanmuuttajille, joilla on vastaava ulkomainen tutkinto, järjestetään opintoja, jotka antavat pätevyyden toimia Suomessa (SIMHE – supporting immigrants in higher education in Finland).

Henkilöstöpalveluyhtiö Seurelta tilatut työvuorot

Seure on voittoa tavoittelematon henkilöstöpalveluyhtiö, joka välittää työvoimaa yhden päivän sijaisuuksista kuukausien mittaisiin työsuhteisiin.

Vuonna 2018 kaupungin ruotsinkielinen varhaiskasvatus tilasi Seurelta yli 16 vuorokautta kestäviä työvuoroja yhteensä 4 347 kappaletta, joista toteutui 4 214 työvuoroa (96,9 %). Vuonna 2019 Seurelta tilattiin yli 16 vuorokautta kestäviä työvuoroja yhteensä 5 512 kappaletta, joista toteutui 5 215 (94,6 %). Alle 16 vuorokautta kestäviä työvuoroja tilattiin vuonna 2018 yhteensä 4 762, joista toteutui 3 241 (68,1 %). Vuonna 2019 alle 16 vuorokautta kestäviä työvuoroja tilattiin yhteensä 6 301, joista toteutui 3 882 (61,6 %). Tarkemmat tiedot ovat liitteessä 3.

Ruotsinkielinen varhaiskasvatus lisää yhteistyötä Seuren kanssa ja palkkaa enemmän varahenkilöitä. Varahenkilöiden määrää on nostettu toimintakaudeksi 2019−2020 15:sta 20 henkilöön. Varahenkilöiden määrää tullaan yhä lisäämään, jotta sijaisten saatavuus paranisi vakituisen henkilöstön poissaolojen aikana.

Varhaiskasvatuksen rekrytointikampanjat

Varhaiskasvatuksen opettajien saamiseksi ruotsin- ja suomenkielisiin varhaiskasvatusyksiköihin on tehty monia markkinointiviestinnän toimenpiteitä.

Keväällä 2019 ja alkusyksyllä 2019 toteutettiin ”Astu maailman vaikuttavimpiin saappaisiin – Fyll stora skor” -kampanja. Siinä Helsingin kaupungin vetovoimaisuutta työnantajana tuotiin esiin printtimediassa (Helsingin Sanomat, HBL, Vasabladet, Metro-lehti, Opettaja-lehti), kohdennettuna sosiaalisen median markkinoinnilla yhteistyössä Alma Median kanssa sekä osallistumalla varhaiskasvatuksen messuihin Lahdessa ja Helsingissä sekä eri tapahtumiin maakunnissa. Alan opiskelijoita on tavattu tapahtumien yhteydessä. Kesällä tehtiin kohdennettua sosiaalisen median markkinointia ruotsinkielisille opiskelijoille, jotka viettivät välivuotta ja olisivat mahdollisesti olleet kiinnostuneita työskentelemään Helsingin kaupungin ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa.

Marraskuussa 2019 aloitettiin uuden rekrytointikonseptin työstäminen yhdessä kasvatuksen ja koulutuksen hallinnon ja päiväkotien henkilöstön kanssa. Joulukuun lopussa konsepti oli valmis ja sitä alettiin hyödyntää välittömästi tammikuussa 2020. Alan tärkeimmillä messuilla Educassa lanseerattiin ”Tule mukaan kasvattamaan tulevaisuutta – Kom med och skapa framtiden” -kampanja. Educa-messuilla toimialan messuosastolla lähes 1 700 henkilöä jätti arpalipukkeen ja 87 henkilöä jätti yhteystietonsa ja kertoi kiinnostuksensa tulla työskentelemään kaupungille. Näistä 52 oli kiinnostuneita työskentelemään nimenomaan varhaiskasvatuksessa.

Juuri ennen Educa-messuja tehtiin myös uudet nettisivut rekrytointiin (edurekry.hel.fi). Sivustolla vieraileville tullaan lähettämään uutiskirjettä heidän sitä toivoessaan. Sivustolla julkaistaan myös videoita, joissa henkilöstö kertoo omasta työstään ja Helsingin kaupungin vetovoimaisuudesta työnantajana. Ennen Educa-messuja saatiin myös lisää työsuhdeasuntoja, ja niitä on pidetty voimakkaasti esillä kaikessa markkinointiviestinnässä. Ruotsinkieliseen varhaiskasvatukseen tulevat työntekijät priorisoidaan työsuhdeasuntoja myönnettäessä.

Vuodelle 2020 kasvatuksen ja koulutuksen toimialan rekrytointi on tähän mennessä sopinut osallistumisesta 24 rekrytointitapahtumaan eri puolelle Suomea. Osa tapahtumista on suunnattu ruotsinkieliseen varhaiskasvatukseen. Jokaisella paikkakunnalla tehdään kohdennettua somemarkkinointia ennen rekrytointitapahtumaa ja tapahtuman jälkeen. Lisäksi keskitytään paikallismedian printtimainontaan ja paikallisradioita varten on tekeillä mainos.

Ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa on vuosina 2018−2020 tehty
seuraavia rekrytointitoimenpiteitä:

Lisätietoa rekrytointikampanjasta on liitteessä 4.

Task Force -ryhmä

Helsingin pormestari on kaupungin oman toiminnan ja koordinaation parantamiseksi perustanut kaupungille erillisen Task Force -ryhmän, joka ratkoo varhaiskasvatuksen henkilöstön saatavuuteen liittyvää ongelmaa ja tiivistää yhteydenpitoa keskeisten kumppaneiden suuntaan. Helsingin Task Force aloitti työnsä joulukuussa 2019. Ryhmän puheenjohtajana toimii kaupungin kansliapäällikkö.

Lopuksi

Niiden ruotsinkielisten perheiden lapsille, jotka vuodenvaihteessa 2019−2020 aloittivat suomenkielisessä varhaiskasvatuksessa, on tarjottu paikkaa ruotsinkielisessä varhaiskasvatuksessa maalis-huhtikuusta 2020 alkaen.

Asiakastyytyväisyystutkimuksen tulosten (6,1 / 7) perusteella perheet ovat erittäin tyytyväisiä ruotsinkieliseen varhaiskasvatukseen.

Helsingin kaupungilla on rahoituksen ja tilojen suhteen edellytykset toteuttaa ruotsinkielinen päivähoito tarvetta vastaavasti. Kelpoisuuden omaavaan henkilöstön puute aiheuttaa ongelmia edellä kuvatuista kaupungin toimenpiteistä huolimatta. Helsingin kaupunki on tehnyt henkilöstön saatavuusongelman ratkaisemiseksi kaikki kohtuudella harkittavissa olevat toimenpiteet.