Määräyksen antaminen ja uhkasakon asettaminen, Neste Siltavoudintie, Neste Markkinointi Oy

Kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto päätti seuraavaa liittyen Neste Markkinointi Oy:n Siltavoudintien polttonesteiden jakeluaseman maaperän suojausrakenteisiin.

Päätökseen velvoitettu

Neste Markkinointi Oy, PL 95, 00095 NESTE.

Asian vireilletulo

Neste Markkinointi Oy on tehnyt Helsingin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 7.2.2019 ympäristönsuojelulain 116 §:n mukaisen rekisteröinti-ilmoituksen Siltavoudintien (Siltavoudintie 19, 00640 Helsinki, tontti 28098/1) polttonesteiden jakeluaseman toiminnasta. Rekisteröinti-ilmoitukseen toimitettujen lisäselvitysten perusteella aseman jakelualueen maaperän suojausrakenteet eivät täytä niille valtioneuvoston asetuksen (314/2020) 6 §:n 5 momentissa asetettua tiiveysvaatimusta.

Asian käsittely

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön toimialan ympäristöpalvelut on 11.2.2019 rekisteröinyt Neste Markkinointi Oy:n Siltavoudintien polttonesteiden jakeluaseman toiminnan ympäristönsuojelun tietojärjestelmään ympäristöpalveluille 7.2.2019 toimitetun ympäristönsuojelulain 116 §:n mukaisen rekisteröinti-ilmoituksen perusteella. Kyseisellä paikalla on ilmoituksen mukaan toiminut jakeluasema 1960-luvun puolivälistä alkaen ja Neste Markkinointi Oy:n toiminta kiinteistöllä on alkanut vuonna 1997, jolloin nykyiset polttonesteen jakeluun liittyvät rakenteet on pääosin rakennettu.

Ilmoituksessa annettujen tietojen mukaan aseman polttoaineiden jakelualueen, josta käytetään jäljempänä myös termiä mittarikenttä, ja säiliöiden täyttöpaikan maaperän suojausrakenteiden toteutustavasta ei ollut varmaa tietoa. Tähän liittyen ympäristöpalvelut kuuli 13.2.2019 Neste Markkinointi Oy:tä mm. mahdollisesta ympäristö- ja lupajaoston määräyksestä, jolla Neste Markkinointi Oy määrättäisiin selvittämään em. maarakenteiden toteutustapa tarvittaessa rakenteita avaamalla (liite 1). Samalla kuultiin myös kahden muun Neste-aseman maarakenteiden toteutukseen liittyvistä asioista.

Neste Markkinointi Oy ilmoitti 13.3.2019 päivätyssä vastineessaan selvittävänsä maarakenteiden toteutustavan käytettävissä olevista dokumenttiaineistoista tai tarvittaessa maarakenteita avaamalla 31.5.2019 mennessä (liite 2). Neste Markkinointi Oy toimitti 3.5.2019 ympäristöpalveluille selvityksen, jossa todetaan löytyneiden rakennepiirustuksen ja työselityksen perusteella Siltavoudintien aseman mittarikentän maaperän suojausrakenteena olevan betonikiveyksen alla kaksi limittäin asennettua 0,2 millimetrin vahvuista LDPE-muovikalvoa (liite 3). Säiliöiden täyttöpaikan osalta ainoa löytynyt dokumentti oli 2000-luvulla otettu valokuva, jossa täyttöpaikan pintakerros on kaivettu auki ja kuvassa näkyy ylös nostettua muovikalvoa.

Ympäristöpalvelut kehotti Neste Markkinointi Oy:tä 6.3.2020 päivätyllä kirjeellä mm. uusimaan Siltavoudintien jakeluaseman mittarikentän ja säiliöiden täyttöpaikan maarakenteet 30.9.2021 mennessä siten, että tiivistyskerroksen materiaali on polttonesteitä läpäisemätöntä (liite 4). Perusteluna vaatimukselle oli täyttöpaikan osalta epäselvyys rakenteen tiiveydestä, koska kuvissa näkyvä muovikalvo on paikoin repeytynyt. Mittarikentän osalta vaatimusta perusteltiin sillä, että betonikiveys ja sen alla oleva LDPE-muovikalvo eivät kumpikaan ole polttonesteitä läpäisemättömiä materiaaleja, minkä vuoksi rakenne ei täytä valtioneuvoston asetuksen nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (444/2010, jäljempänä vanha JANO-asetus) 6 §:n 5 momentin vaatimusta polttonesteitä läpäisemättömästä maaperän tiivistysrakenteesta. Samalla kirjeellä myös kuultiin mahdollisesta ympäristö- ja lupajaoston asiaa koskevasta uhkasakolla tehostetusta määräyksestä.

Neste Markkinointi Oy:n vastineessa 30.4.2020 (liite 5) todettiin mm., että Neste Markkinointi Oy aikoo uusia Siltavoudintien jakeluaseman täyttöpaikan HDPE-kalvon vuoden 2021 aikana, koska selvitysten perusteella kalvo on mitä ilmeisimmin reikiintynyt. Sen sijaan ko. jakeluaseman mittarikentän sidekivetys, jonka alla on kaksinkertainen 0,2 mm LDPE-kalvo, täyttää Neste Markkinointi Oy:n mukaan silloisen rakennusajan vaatimukset, eikä heidän näkemyksensä mukaan sen osalta ole kunnostustarvetta.

Kuulemisessa ja vastineessa on viitattu tuolloin voimassa olleeseen vanhaan JANO-asetukseen sekä vastineessa osin myös uuden asetuksen luonnoksen sanamuotoihin. Uusi valtioneuvoston asetus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (314/2020, jäljempänä uusi JANO-asetus) tuli voimaan 18.5.2020, mutta vanhan JANO-asetuksen 6 §:n 5 momentin sanamuoto on pysynyt entisellään myös uusitussa asetuksessa. Niin ikään siirtymäsäännöksiä koskeva uuden JANO-asetuksen 19 § on tätä jakeluasemaa koskevilta osin vastaava kuin vanhan JANO-asetuksen siirtymäsäännöksiä koskeva 18 §.

Ympäristöpalvelut kuuli mahdollisen määräyksen antamisesta myös kaupunkiympäristön toimialan maaomaisuus ja tontit –palvelua tontin omistajan edustajana 22.7.2020 lähetetyllä kirjeellä (liite 6) sekä BC Real Estate Oy:ta tontin vuokralaisena ja Scandinavian Trading Group 2001 Oy Ab:ta kiinteistössä toimivana palveluyrittäjänä 5.8.2020 lähetetyllä kirjeellä (liite 7). Ympäristöpalveluille ei toimitettu vastineita näihin kuulemisiin.

Ympäristö- ja lupajaoston ratkaisu

Päävelvoite ja sen tehosteeksi asetettava uhkasakko

Kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto määrää Neste Markkinointi Oy:n korvaamaan Siltavoudintien polttonesteiden jakeluaseman mittarikentän nykyiset maaperän suojausrakenteet asemalla jaettavia polttonesteitä ja muita asemalla käsiteltäviä ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia aineita läpäisemättömällä rakenteella 31.10.2021 mennessä.

Päävelvoitteen noudattamisen tehosteeksi asetetaan 80 000,00 euron uhkasakko.

Perustelut päävelvoitteelle

Helsingin kaupungin hallintosäännön II osan 2 luvun 10 §:n mukaan kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto toimii kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisena.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 175 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asian-omaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa.

Uuden JANO-asetuksen (314/2020) 6 §:n 5 momentissa todetaan seuraavaa:

”Säiliöiden täyttöpaikka ja jakelualue on päällystettävä standardissa SFS 3352 määritellyllä kestopäällysteellä tai muulla vastaavan tasoisella kestopäällysteellä. Alueiden maarakenteet on tiivistettävä siten, että polttoaineiden ja muiden jakeluasemalla käsiteltävien ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien aineiden pääsy maaperään ja pohjaveteen estyy.”

Uuden JANO-asetuksen 19 §:ssä on eräille asetuksen vaatimuksille annettu siirtymäaika siten, että niitä sovelletaan mm. tämän määräyksen kohteena olevaan jakeluasemaan vasta, kun jakeluaseman toiminta muuttuu olennaisesti ympäristönsuojelulain 29 §:ssä tai 115 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla siten, että kyse on jakeluaseman merkittävästä teknisestä parantamisesta, jossa aseman tekniset järjestelmät, säiliöt ja putkistot uusitaan. Edellä mainitulle 6 §:n 5 momentin vaatimukselle ei tällaista siirtymäaikaa ole annettu.

Kyseinen pykälä on pysynyt samana kuin vanhassa JANO-asetuksessa. Vanhan JANO-asetuksen siirtymäsääntelyn 18 §:n 3 momentissa todetaan, että tätä asetusta sovelletaan olemassa olevan jakeluaseman toimintaan viimeistään 1 päivästä tammikuuta 2020.

Jakeluasemien teknisistä vaatimuksista säädetään myös kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla (415/1998, jäljempänä KTM:n jakeluasemapäätös). Päätöksen 23 §:n 1 momentissa todetaan seuraavaa:

”Jakelualue vähintään 3 m etäisyydellä jakelulaitteista on rakennettava tiiviiksi ja päällystettävä sekä vuotojen pääsy maaperään jakelulaitteiden korokkeiden alta on estettävä. Mahdollisen polttonestevuodon pääsy maaperään on estettävä reunuksilla tai vastaavilla rakenteellisilla järjestelyillä.”

Palavan nesteen jakeluasemia koskevassa standardissa SFS 3352 on annettu yksityiskohtaisempia ohjeita jakeluaseman rakenteiden toteuttamiseen. Standardia on uudistettu useaan otteeseen ympäristönsuojelu- ja turvallisuusvaatimusten kiristyessä tiedon lisääntymisen myötä. Tällä hetkellä on voimassa standardin 6. painos, joka on tullut voimaan vuonna 2014. Siltavoudintien jakeluaseman rakentamisen aikaan käytössä oli standardin 3. painos, joka tuli voimaan vuonna 1992.

Neste Markkinointi Oy toteaa vastineessaan, että Siltavoudintien jakeluaseman mittarikentän maaperän suojausrakenteet on toteutettu aseman rakentamisajankohtana voimassa olleiden vaatimusten ja ohjeiden mukaisesti. Edelleen vastineessa todetaan, että palavan nesteen jakeluasemia koskevan standardin SFS 3352 tällä hetkellä voimassa olevan version vaatimuksia ei sovelleta taannehtivasti vaan uudisrakennuskohteisiin tai perusparannettaviin jakeluasemiin. Mittarikentän maaperän suojausrakenne on rakentamishetkellä voimassa olleen standardin 3. painoksen vaatimusten mukainen. Lisäksi todetaan, että Turvatekniikan keskus (TUKES) antoi vuonna 2001 KTM:n jakeluasemapäätöstä koskevan täydentävän ohjeen tiiveysrakenteen riittävyydestä ja hyväksyttävästä rakenteen toteutustavoista. Kannanoton mukaan tiiviiksi rakenteeksi katsottiin joko tiivis asfalttibetoni tai kaksinkertainen PE-kalvo. Vastineessa painotetaan, että kysymys on luottamuksensuojan tarpeesta toimintoihin tehtyjen investointien ja niitä koskevien aikaisempien ohjeiden ja viranomaisratkaisujen osalta.

Neste Markkinointi Oy katsoo, että maaperän tiiveysrakenteiden uusiminen rinnastuu täysin asetuksen 18 §:ssä säädettyihin töihin, jotka tulee toteuttaa jakeluaseman toiminnan olennaisen muutoksen yhteydessä. Tätä perustellaan mm. sillä, että maaperän suojaukseen liittyvät työvaiheet kuuluvat vanhan JANO-asetuksen 15 §:ssä esitettyihin laadunvarmistusselvitystä edellyttäviin työvaiheisiin. Mittarikenttien ja täyttöpaikkojen suojausrakenteiden uudistaminen on näin ollen suuri työ, jonka toteuttaminen erillisenä muutostyönä ei ole taloudellisesti eikä ympäristöllisesti perusteltua. Neste Markkinointi Oy:n vastineen mukaan aseman peruskunnostus, jonka yhteydessä myös mittarikenttä uusittaisiin, ajoittuu ajanjaksolle 2030-2040.

Ympäristö- ja lupajaosto toteaa määräyksen perusteluina ja kannanottona Neste Markkinointi Oy:n vastineeseen, että edellä mainittu uuden JANO-asetuksen 6 §:n 5 momentin vaatimus tarkoittaa sitä, että tiivistysrakenteen materiaalien tulee olla polttonesteitä kestäviä ja rakenteen tulee olla tiivis siten, että polttoaine ei voi läpäistä rakennetta esimerkiksi saumakohdista. Betonikiveyksen saumat eivät ole polttonesteitä läpäisemättömiä ja LDPE-kalvo ei ole polttonesteitä kestävä materiaali, joten rakenteen ei voi sanoa täyttävän em. tiiveysvaatimusta.

Uuden JANO-asetuksen 6 §:n 5 momentin vaatimukselle ei ole annettu asetuksen 19 §:ssä siirtymäaikaa, joten vaatimus tulee tämän jakeluaseman osalta sovellettavaksi välittömästi. Neste Markkinointi Oy:n näkemys maaperän suojausrakenteiden uusimisten toteuttamisesta tästä huolimatta vasta aseman perusparannuksen yhteydessä ei siten ole perusteltu. Helsingissä on viime vuosina toteutettu useita ainoastaan mittarikenttään tai säiliöiden täyttöpaikkaan kohdistuneita korjaustöitä eli tällaisia korjauksia voidaan hyvin toteuttaa myös erillisinä, vaikka on epäilemättä kokonaistaloudellisesti edullisinta toteuttaa ne perusparannusten yhteydessä. Neste Markkinointi Oy on ilmoittanut uusivansa ko. aseman säiliöiden täyttöpaikan maaperän suojausrakenteet vuonna 2021, jolloin mittarikentän maaperän suojausrakenteiden uusiminen voidaan ajoittaa samaan yhteyteen.

Neste Markkinointi Oy:n vastineessa mainittu aiempiin viranomaisratkaisuihin perustuvan luottamuksensuojan tarve toimintoihin tehtyjen investointien osalta on perusteltu vaatimus. Nyt kyseessä olevat rakenteet on kuitenkin rakennettu yli kaksikymmentä vuotta sitten ja sekä tekninen kehitys että tietämys ympäristöriskeistä on lisääntynyt rakentamisajankohdan jälkeen huomattavasti. Tämän vuoksi myös standardia SFS 3352 on päivitetty jo useaan otteeseen. Useilla asemilla, joilla maaperän suojausrakenteena on ollut vastaava kaksinkertainen 0,2 mm LDPE-kalvo, on rakennetta avattaessa todettu kalvon olleen monin paikoin rikkoutunut. Ohut LDPE-kalvo ei ole erityisen hyvin maarakentamiseen soveltuva materiaali eli polttonesteiden aiheuttaman haurastumisen lisäksi kalvo saattaa repeytyä siihen kohdistuvan rasituksen seurauksena huomattavasti helpommin kuin jakeluasemien maaperän suojauksessa nykyisin yleisesti käytettävä HDPE-kalvo. Näin ollen ympäristö- ja lupajaosto katsoo, että koska riski maaperän pilaantumisesta on ilmeinen ja aseman rakentamisesta on kulunut jo yli kaksikymmentä vuotta, ei määräystä voi pitää kohtuuttomana edellä mainittuun luottamuksensuojaan vedoten.

Koska määräyksen kohteena oleva maaperän suojausrakenne ei ympäristö- ja lupajaoston näkemyksen mukaan täytä JANO-asetuksen 6 §:n 5 momentin vaatimusta polttonesteitä läpäisemättömästä maarakenteesta eikä kyseiselle vaatimukselle ole asetuksen 19 §:ssä annettu siirtymäaikaa, on ympäristö- ja lupajaoston rekisteröinti-ilmoituksen vastaanottaneena ja jakeluaseman toimintaa valvovana viranomaisena syytä antaa asiassa ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 kohdan 1 momentin mukainen määräys uhkasakolla tehostettuna.

Perustelut uhkasakon asettamiselle

Ympäristönsuojelulain 184 §:n mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Uhkasakkoa koskevaan asiaan sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.

Uhkasakkolain 6 §:n mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.

Uhkasakkolain 7 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta. Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat

Ympäristö- ja lupajaosto katsoo, että uhkasakon asettaminen määräyksen tehosteeksi on tarpeen, koska Neste Markkinointi Oy on ilmoittanut, että määräyksen kohteena oleva jakeluaseman mittarikentän maaperän suojausrakenne on tarkoitus korjata vasta aikavälillä 2030-2040 tehtävän jakeluaseman peruskunnostuksen yhteydessä. Uhkasakon asettamista ei siten voida pitää ilmeisen tarpeettomana.

Uhkasakon asettaminen tarkoittaa sitä, että jos valvontaviranomainen määräykselle annetun määräajan kuluttua havaitsee, ettei päävelvoitetta ole noudatettu, se voi tuomita uhkasakon maksettavaksi.

Ilmoitusvelvollisuus omaisuuden tai käyttöoikeuden luovutustilanteessa

Uhkasakkolain 18 §:n mukaan milloin uhkasakko on asetettu kiinteää tai irtainta omaisuutta koskevan päävelvoitteen tehosteeksi, velvoitetun on omaisuuden tai sen käyttöoikeuden luovuttaessaan ilmoitettava luovutuksensaajalle, minkälainen päävelvoite ja uhka sitä koskee. Velvoitetun on lisäksi ilmoitettava uhan asettaneelle viranomaiselle luovutuksensaajan nimi ja osoite. Ilmoitus luovutuksensaajalle on tehtävä luovutuskirjaan otetuin maininnoin tai muuten todisteellisesti.

Päätöksen perusteena olevat asiakirjat

Ympäristöpalveluiden kuulemiskirjeet 13.2.2019, 6.3.2020, 22.7.2020 ja 5.8.2020.

Neste Markkinointi Oy:n vastineet ja selvitykset 13.3.2019, 3.5.2019 ja 30.4.2020.

Päätöksen täytäntöönpano

Päätöstä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Muutoksenhakutuomioistuin voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 175, 184, 185, 190 ja 200 §

Valtioneuvoston asetus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (314/2020) 6 ja 19 §

Valtioneuvoston asetus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (444/2010) 6 ja 18 §

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätös vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla (415/1998) 23 §

Hallintolaki (434/2003) 34 §

Uhkasakkolaki (1113/1990) 6, 7, 8, 18, 22, 23 ja 24 §

Tiedoksianto

Päätös lähetetään velvoitetulle tiedoksi saantitodistuksella.