Määrärahojen ylitysoikeus, eräät vuoden 2021 talousarvioon merkityt määrärahat, kaupunginkanslia

Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto päättää oikeuttaa kasvatus- ja koulutuslautakunnan, kulttuuri- ja vapaa-aika lautakunnan ja sosiaali- ja terveyslautakunnan ylittämään vuoden 2021 talousarvioon merkityt määrärahat sekä alittamaan toimintakatteet seuraavasti:

Käyttötalouden määrärahojen ylitykset ovat yhteensä 157 700 000 euroa ja toimintakatteen alitukset ovat yhteensä 4 200 000 euroa.

Ta-kohta 2 10 01 Kasvatus ja koulutus
Menomääräraha talousarviossa 1 270 445 000 euroa
Tulojen lisäys 11 700 000 euroa
Menomäärärahan ylitys 11 700 000 euroa

Ta-kohta 4 10 01 Kulttuuri ja vapaa-aika
Toimintakate talousarviossa -196 576 000 euroa
Tulojen alitus 6 024 000 euroa
Menojen alitus 1 856 000 euroa
Toimintakatteen alitus 4 168 000 euroa

Ta-kohta 5 10 01 Sosiaali- ja terveyspalvelut
Menomääräraha talousarviossa 1 533 839 000 euroa
Tulojen lisäys 146 000 000 euroa
Menomäärärahan ylitys 146 000 000 euroa

Samalla kaupunginvaltuusto edellyttää, että toimialalautakunnat tarkistavat tulosbudjettinsa ja toimintasuunnitelmansa myönnettävien ylitysoikeuksien mukaisiksi. Tulosbudjetissa ja toimintasuunnitelmassa on esitettävä, mitä koronaan liittyviä kustannuksia ylitysoikeudella tai toimintakatteen alituksella katetaan ja mikä sen vaikutus on toiminnan tavoitteisiin sekä suoritteisiin. Lisäksi tulosbudjetissa on esitettävä kustannuspaikka- ja kirjausrakenne, jolle kustannukset kirjataan. Myönnettäviä ylitysoikeuksia on mahdollista käyttää ainoastaan koronasta aiheutuvien määräaikaisten suorien ja välillisten kustannusten kattamiseen ja enintään se määrä, kuin kustannuksia on aidosti vuoden loppuun mennessä toteutunut.

Lisäksi kaupunginvaltuusto toteaa, että koronan kustannusten kattamiseksi myöhemmin osoitettavat valtionavustukset käytetään myönnettävien ylitysoikeuksien kattamiseen, eivätkä ne myönnetyn ylitysoikeuden määrään asti voi toimia perusteena uusille ylitysoikeusesityksille. Myönnettyjä ja mahdollisesti käyttämättä jääviä ylitysoikeuksia ei voi käyttää tulospalkkioiden maksamiseen toimialoilla.

Koronakriisin laaja-alaisuus edellyttää suunnitelmallista jälkihoitoa

Covid-19-pandemian vaikutus kaupungin toimintaan, talouteen ja tulevaisuuteen varautumiseen on merkittävä. Sen terveydelliset, sosiaaliset ja taloudelliset vaikutukset aiheuttavat haasteita kaupungille ja koko julkiselle sektorille vielä vuosia. Pandemia on aiheuttanut terveyskriisin. Rajoitustoimenpiteet ovat saaneet aikaan taloudellista tappiota, sosiaalista pahoinvointia ja monenlaisia lieveilmiöitä, jotka aiheuttavat kielteisiä terveys- ja hyvinvointivaikutuksia lyhyellä ja pitkällä aikavälillä.

Kaupungin organisaatiossa siirryttiin koronapandemian johdosta kriisiajan toimintamalliin keväällä 2020. Helsinkiin perustettiin kaupungin ylimmästä johdosta koostuva koronakoordinaatioryhmä, joka käsitteli keskeiset ratkaisuja vaativat asiat linjajohdon toimeenpantavaksi. Syntyneeseen poikkeukselliseen tilanteeseen reagoitiin määrätietoisesti ja nopeasti myös kaupungin taloudenpidon osalta joustamalla tapauskohtaisesti olemassa olevasta ohjeistuksesta ja käynnistämällä tilanteen edellyttämiä kertaluonteisia toimenpiteitä.

Tähän mennessä kaupunki on suoriutunut koronan hoidosta hyvin. KPMG:n toteuttaman selvityksen mukaan kaupungin koronakriisin hoidon vahvuuksia ovat olleet muun muassa suunnitelmallisuus ja johdonmukainen, tietoon ja valmisteluun perustuva päätöksenteko. Samojen vahvuuksien varaan on mahdollista ja suotavaa rakentaa myös kriisin jälkihoidon kokonaisuutta.

Koronapandemialla on kuntien talouteen pitkäaikainen ja laaja-alainen vaikutus. Covid-19-pandemia ja sen vaikutukset lisäävät resurssitarpeita palveluissa ja tehtävissä. Kaupungin on varauduttava hoitamaan pandemian seurauksia pitkäjänteisesti muodostamalla selkeä tiekartta, joka perustuu huolelliseen suunnitteluun ja analyysiin.

Koronakustannusten huomioiminen kaupungin talousarviossa

Vuotuinen talousarvio ja sen noudattamisohjeet ovat kaupungin keskeisimmät taloudenpitoa ohjaavat asiakirjat. Kuntalain mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio, jota kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava.

Helsingin kaupungilla ei ole lisätalousarviomenettelyä, jolla talousarvion määrärahoja lisätään kesken talousarviovuotta. Talousarvioon vaikuttavat päätökset on tehty keskitetysti ja vertailukelpoisesti osana talousarvioprosessia, määrärahatarpeiden tasapuoliseen arviointiin, virkavalmisteluun ja tietoon perustuen. Ylitysoikeuksien käsittely erikseen kunkin toteutumisennusteen yhteydessä ei ole kuntalain edellyttämän suunnitelmallisen taloudenpidon mukaista.

Kaupunginhallituksen 14.12.2020 hyväksymissä vuoden 2021 talousarvion noudattamisohjeissa (§ 865) korostetaan talouden vakauttamista suunniteltujen investointien toteuttamiseksi ja palvelujen ylläpitämiseksi. Noudattamisohjeiden mukaan kaupungin toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota, seurattava talouden kehitystä sekä sopeutettava muuttuvissa olosuhteissa toimintaa talousarvion mukaiseksi.

Pääsääntöisesti talousarvion määrärahan ylitysoikeuksia ei myönnetä, vaan toiminta tulee pystyä sopeuttamaan talousarvion mukaiseen määrärahaan. Mikäli toimialat eivät kykene toimimaan kaupunginvaltuuston hyväksymän talousarvion puitteissa, on lautakuntien hyväksymien ylitysesitysten oltava kaupunginkansliassa viimeistään marraskuun lopussa. Määrärahan ylitysesityksessä on aina selvitettävä myös ylityksen vaikutus toiminnan tavoitteisiin ja tuloarvioihin.

Kaupungin vuoden 2021 talousarviossa tunnistettiin, että koronasta aiheutuvien kustannusten rahoittaminen on ensisijaisesti valtiolle kuuluva tehtävä, johon oli myös varauduttu valtion lisätalousarvioissa. Kaupungin talousarviossa todettiin edelleen, että koronasta aiheutuvat valtion suoran korvauksen piiriin kuuluvat menot muun muassa koronatestaukseen ja hoitovelan purkamiseen liittyen tullaan käsittelemään talousarvion teknisenä ylityksenä vastaavan tulon perusteella.

Toimintaa ja taloutta suunniteltaessa koronatilanne ja sen mahdollinen kehittyminen otettiin muilta osin huomioon kaupungin normaalin suunnittelujärjestelmän puitteissa. Lisäksi sovittiin toimintamallit ja menettelytavat siitä, miten yllättäviin tilanteisiin vastataan, jotta nämä eivät hankaloita kaupungin perustoimintaa. Erityistä huomiota kiinnitettiin koronapandemiasta syntyvien kustannusten seurantaan.

Kaupunginhallituksessa edustettuina olevien ryhmien käymien neuvottelujen jälkeen ryhmien enemmistön budjettisovun määrärahakohdennukset ja tekstikirjaukset sisällytettiin totuttuun tapaan kaupunginhallituksessa 16.11.2020 vuoden 2021 talousarvioesitykseen, jonka kaupunginvaltuusto hyväksyi 09.12.2020 (§ 352).

Ryhmien enemmistön lisäämän tekstikirjauksen mukaan lautakunnat velvoitettiin seuraamaan koronasta syntyneitä kustannuksia toiminnan seurannan yhteydessä ja esittämään niiden perusteella tarvittaessa ylitysoikeuksia kaupunginhallitukselle.

Kaupunginhallitus täydensi koronakustannusten seurantaa koskevaa kirjausta noudattamisohjeita hyväksyessään siten, että seurantaa tehdään lautakunnissa osana talouden ja toteutumisen ennusteita heti ensimmäisestä ennusteesta lähtien ja niissä raportoidaan koronaepidemiasta johtuvat sekä suorat että välilliset kustannukset.

Talousarvion toteutumisennusteet tarkentuvat vuoden loppuun

Kolme kertaa vuodessa laadittavat talouden ja toiminnan toteutumisennusteet ovat keskeisellä sijalla kaupungin taloudellisen kehityksen seuraamisessa ja tarvittavien johtamistoimenpiteiden arvioinnissa. Ennusteissa keskushallinto, toimialat ja virastot ennustavat määrärahojen sitovan tason (menot/toimintakate) toteutumisen lisäksi sitovien ja muiden toiminnan tavoitteiden sekä määrä- ja suoritetavoitteiden toteutumista.

Vuoden ensimmäinen talousarvion toteutumisennuste laaditaan 31.3. tilanteesta. Kirjanpidon kolmen ensimmäisen kuukauden toteumatiedot eivät anna vielä riittävää kuvaa koko vuoden menoista ja tuloista, mutta niiden perusteella toiminnan voi todeta käynnistyneen talousarviossa suunnitellusti. Vuoden ensimmäisen neljänneksen toteumien perusteella ei voi tehdä päätelmiä talousarvion määrärahan lopullisesta riittävyydestä, mutta ennusteen tuottama tieto on tarpeellinen viranhaltijajohdolle ja lautakunnille talousarviossa pysymiseksi tarvittavien johtamistoimenpiteiden valinnassa.

Vuoden toinen toteutumisennuste laaditaan 30.6. tilanteesta välitilinpäätöksen tietojen perusteella. Puolen vuoden toteumatietojen perusteella voi ennustaa menojen ja tulojen kehittymistä ensimmäistä ennustetta paremmin ja tarkentaa tarvittavia johtamistoimenpiteitä. Luotettavin kuva talouskehityksestä sekä vuoden aikana käynnistettyjen johtamistoimenpiteiden vaikutuksista saadaan 30.9. -tilanteesta laadittavan kolmannen toteutumisennusteen perustella, jolloin määrärahojen mahdollinen ylityspaine alkaa näyttäytyä myös kirjanpidon toteumatiedoissa.

Lautakuntien tekemät käyttötalouden ylitysesitykset ovat aiempina vuosina perustuneet 30.9. mennessä toteutuneisiin menoihin ja tuloihin sekä niiden pohjalta laadittuun kolmanteen toteutumisennusteeseen. Aina vuoden viimeisenkään ennusteen tieto ei ennusta pitävästi vuoden toteumaa. Esimerkiksi vuoden 2020 kolmannen ennusteen perusteella kasvatus- ja koulutuslautakunta esitti 9,0 miljoonan euron ylitysoikeutta, mutta lopulta lisämäärärahaa ei tarvittu lainkaan, vaan toimialan koko vuoden menot jäivät 4,2 miljoonaa euroa vuoden 2020 talousarvion sitovaa määrärahaa pienemmiksi. Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta esitti vuoden 2020 kolmannen ennusteen perusteella 4,6 miljoonan euron alitusoikeutta toimialan toimintakatteeseen, josta tarvittiin lopulta 1,9 miljoonaa euroa.

Kaupunginhallituksen kaupunginvaltuustolle tekemien ylitysesitysten euromääriä tarkennetaan viimeisimmillä kirjanpidosta saatavilla tiedoilla, jotta lopulliset ylitysesitykset ovat toteumatietojen mukaisia.

Koronasta aiheutuvat suorat kustannukset toimialoilla

Koronakriisistä aiheutuneilla suorilla kustannuksilla tarkoitetaan nyt arvioitavissa olevia kustannuksia, jotka ovat jo kiistatta toteutuneet alkuvuonna tai toteutumassa loppuvuoden aikana koronan hoidon tai siihen liittyvien hankintojen ja järjestelyiden takia.

Valtio on sitoutunut korvaamaan kunnille koronasta aiheutuneita kustannuksia paitsi sosiaali- ja terveystoimessa, myös kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla. Päätösesityksen mukaan koronan suorat kustannukset korvataan ennakkoon myönnettävinä ylitysoikeuksina toimialoille enintään syntyneiden kustannusten kokonaismäärään asti ja ennakoiden valtiolta saapuvien koronakompensaatioiden määrää.

Sosiaali- ja terveystoimialan ennusteessa koronan arvioidaan aiheuttavan 126 miljoonan euron lisäkustannukset, joita huhtikuun alkuun mennessä oli toteutunut sosiaali- ja terveyspalvelujen talousarviokohdalle noin 38 miljoonaa euroa. Pääosin kustannukset ovat aiheutuneet pakollisista, suorista koronan hoidon lisäkuluista, kuten testauksesta, jäljittämisestä, rokottamisesta sekä suojavälineiden hankinnasta.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta käsitteli toimialan vuoden 2021 talousarvion ensimmäisen toteutumisennusteen 13.04.2021 (§ 200). Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla menojen arvioidaan ylittyvän koronasta aiheutuvista syistä nettotasolla 2,3 miljoonaa euroa vuoden 2021 aikana. Koronasta aiheutuneita kustannuksia, lähinnä materiaali- ja sijaistyövoimakuluja, kasvatuksen ja koulutuksen toimialalle on vuoden kolmen ensimmäisen kuukauden aikana kertynyt hyvin vähän, yhteensä 1,4 miljoonaa euroa. Samalla on syntynyt arviolta runsaan miljoonan euron suuruinen menosäästö koronan takia hankkimatta jääneistä palveluostoista.

Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta käsitteli toimialan vuoden ensimmäistä toteutumisennustetta 11.05.2021 (§ 62). Toimialan toimintakatteen ennustetaan olevan 4,2 miljoonaa euroa heikompi kuin vuoden 2021 talousarviossa, koska tulot jäävät noin 6 miljoonaa euroa tavoiteltua pienemmiksi toimialan asiakastilojen oltua suljettuina koronan takia. Tilojen sulkemisesta ennustetaan aiheutuvan myös 1,9 miljoonan euron edestä menosäästöjä. Kulttuuri- ja vapaa-ajan toimialalla koronasta aiheutuviksi kustannuksiksi katsotaan koronan aiheuttamat tulomenetykset, jotka nettobudjetoidulla toimialalla vaikuttavat käytettävissä oleviin menoihin.

Kirjanpidon kolmen ensimmäisen kuukauden tulojen ja menojen perusteella toimintakatteen alittuminen olisi jäämässä ennustettua pienemmäksi. Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta päätti ennusteen perusteella kuitenkin esittää 4,2 miljoonan euron alitusoikeutta toimialan toimintakatteeseen. Alitusoikeus takaisi palvelujen toteuttamisen normaalissa laajuudessa.

Kaupunkiympäristön toimialalla koronasta arvioidaan aiheutuvan noin 10 miljoonan euron kustannukset vuodelle 2021. Tästä noin 8,8 miljoonaa euroa on tulonmenetyksiä ja noin 1,2 miljoonaa euroa lisäkustannuksia, kuten esimerkiksi suojavälineisiin liittyviä hankintoja. Kaupunkiympäristön toimialan esittämän arvion mukaan kyseinen tulomenetys on kompensoitavissa toimialan budjetissa sisäisin järjestelyin.

Kaupunginkanslian koronasta aiheutuneiden suorien kustannusten arvioidaan olevan hyvin maltillisia ja nousevan arvion mukaan noin 800 000 euroon vuonna 2021. Kaupunginkansliassa merkittävä ylitysriski sisältyy työmarkkinatuen kuntaosuuden maksatuksiin, jossa ennustetaan merkittävää nousua. Vuositasolla kuntaosuuden tämänhetkinen ylitysarvio liikkuu 12-14 miljoonassa eurossa, jonka perusteella haetaan tarvittaessa ylitysoikeutta talousarvion noudattamisohjeiden ja niihin kirjatun aikataulun mukaisesti.

Koronasta aiheutuvat välilliset kustannukset toimialoilla

Koronakriisin pitkäaikaisia vaikutuksia on arvioitu esimerkiksi valtiovarainministeriön Kuntatalousohjelmassa 2022–2025. Sen mukaan osa koronakriisin kustannuksista syntyy kasvavina palvelu- ja hoitojonoina, joiden kustannukset saattavat näkyä vasta huomattavasti myöhemmin. Hoitojonoa on esimerkiksi erikoissairaanhoidossa ja perusterveydenhoidossa. Koronakriisi lisää jatkossa myös mielenterveys- ja sosiaalipalvelujen tarvetta.

Kriisillä on ollut myös vaikutuksia kuntien toimintatapoihin ja asukkaiden palveluiden käyttöön. Näillä käyttäytymismuutoksilla voi olla kaupungin talouteen myös pysyvämpiä vaikutuksia. Koronakriisi on vaikuttanut laajasti kaupunkilaisten sosiaaliseen ja taloudelliseen hyvinvointiin muun muassa työttömyyden kasvun sekä hyvinvoinnin ja terveyserojen kasaantumisen kautta.

Oletettavaa on, että koronasta aiheutuvia välillisiä kustannuksia syntyy kunnissa vielä vuosia eteenpäin. Valtion tekemän sitoumuksen mukaisesti merkittävä osuus myös koronan aiheuttamista välillisistä kustannuksista katetaan valtion avustuksin.

Sosiaali- ja terveystoimialalla palvelu- ja hoivavelkaa on syntynyt kun palveluja on suljettu ja supistettu tai kun asiakkaat eivät ole uskaltaneet tulla palveluihin koronan vuoksi. Vaikutukset ovat kohdistuneet epätasaisesti erityisesti niihin väestöryhmiin, joilla haasteet ovat olleet suurimmat jo ennen epidemiaa.

Perhe- ja sosiaalipalveluissa, terveys- ja päihdepalveluissa sekä sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalveluissa suljetut ja supistetut toiminnot ovat aiheuttaneet palveluvelkaa sekä raskaampien palvelujen tarvetta. Perhe- ja sosiaalipalveluissa esimerkiksi lasten, nuorten ja perheiden vastaanottokäynnit ovat vähentyneet ja kasaantuneet. Hoito- ja palveluvelkaa on syntynyt myös psykiatrian avohoitokäynneissä, päihdepoliklinikoiden ja päihdehuollon laitoshoidon käynneissä sekä suun terveydenhuollossa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelukohtaisesti tehdyn suuntaa-antavan arvion mukaan koronan epäsuorien, palvelu- ja hoitovelkaan liittyvien kustannusten arvioidaan olevan lähivuosina yhteensä noin 100 miljoonaa euroa. Toimialajohdon esittämän tämän hetkisen arvion mukaan vuonna 2021 palvelu- ja hoitovelkaa on mahdollista kuroa umpeen enintään noin 20 miljoonan euron edestä.

Koronasta aiheutuvia lisäpalvelutarpeita sosiaali- ja terveystoimessa ei ole pystytty vielä arvioimaan. Koronapandemia on lisännyt työttömyyttä, mistä aiheutuu tulevaisuuteen kohdistuvaa lisäpalveluiden ja tukien tarvetta, taloudellista ahdinkoa ja heikkenevää hyvinvointia. Helsingin työttömyysaste huhtikuussa 2021 oli 14,1 prosenttia, mikä on edelleen merkittävästi korkeammalla tasolla kuin ennen koronaepidemiaa. Työttömyys kohdistuu voimakkaimmin palvelualoille, nuoriin, matalapalkkaisiin ja vieraskielisiin. Erityisesti pitkäaikaistyöttömien määrä on kasvanut selvästi.

Lomautettujen määrän ennakoidaan säilyvän korkeana ainakin kesään 2021 saakka. Useiden toimialojen työn tarjonnan heikentyminen saattaa edellyttää työttömiksi jääneiltä tai lomautetuilta uudelleen kouluttautumista.

Kouluissa selvitetään koronakriisin myötä käynnistetyn etäopetuksen aiheuttamaa oppimiserojen lisääntymistä niin alueellisesti kuin väestöryhmittäin. Oppimisvajeiden paikkaamiseksi tunnistettuja toimenpiteitä ovat esimerkiksi tukiopetuksen, osa-aikaisen erityisopetuksen, suomi toisena kielenä -opetuksen sekä oppilaanohjauksen lisääminen. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala on arvioinut, että noin 40 prosentilla oppilaista ja opiskelijoista voi esiintyä jonkinlaista lisätuen tarvetta.

Kasvatus- ja koulutuslautakunnalle esitetyn arvion perusteella koronasta aiheutuneiden välillisten, oppimisvelkaan liittyvien kustannusten arvioidaan muodostuvan toimialalla noin 9,4 miljoonan euron suuruisiksi.

Kulttuurin ja vapaa-ajan lautakunta esitti 3,5 miljoonan euron alitusoikeutta osoitettavaksi kulttuurin ja vapaa-ajan toimialan avustuksiin koronasta aiheutuneiden haittojen vähentämiseksi kulttuurin ja liikunnan ekosysteemin toimijoille. Kriisi on näkynyt toimijakentässä esimerkiksi vuokranmaksuongelmina, tapahtuma- ja taidekentän taloudellisina ongelmina, liikuntaseurojen seuralisenssien vähentymisenä ja varovaisuutena kiinnittää alihankkijoita tuleviin tuotantoihin. Koronan synnyttämän mahdollisen lisäavustustarpeen arvioiminen on perusteltua toteuttaa syksyllä, kun tiedetään valtion lisätukien kohdentuminen helsinkiläisille toimijoille. Toimialalautakunnan esittämä alitusoikeus ja ekosysteemin avustukset ovat koronaliitännäisiä toimia, mutta niitä ei voida pitää vastaavalla tavalla koronasta aiheutuvina kustannuksina.

Taulukko: Arvio koronakriisin kustannuksista toimialoilla vuonna 2021, miljoonaa euroa

Koronasta riippumattomat budjettiin esitetyt ylityspaineet

Erityisesti kasvatuksen ja koulutuksen toimialan osalta ylityspaineisiin liittynyttä julkista keskustelua ei ole käyty niinkään koronan aiheuttamista kustannuksista, vaan ylitysoikeus on kytketty koulujen syyskauden toiminnan sopeuttamistarpeista luopumiseen ja toiminnan jatkamiseen nykymuotoisena jo tehtyjä aiempia päätöksiä perumalla sekä budjetissa sovittua yhtenäistä palvelutasoa muuttamalla.

Muutamien koulujen osalta julkisuudessa esillä ollut määrärahojen lasku ja resurssiopettajista luopuminen johtuu toimialalautakunnan päättämistä määrärahakohdennuksista perusopetuksen sisällä ja tähän liittyvän kolmen vuoden siirtymäajan päättymisestä. Koulujen rahoitusperiaatteita on uudistettu siten, että koululle osoitettava määräraha perustuu oppilaskohtaisista tarpeista aiheutuviin kustannuksiin, jolloin määräraha jakautuu tasapuolisesti kaikkien oppilaiden suhteen.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta päätti vuoden ensimmäisen talousarvion toteutumisennusteen yhteydessä esittää 17,5 miljoonan euron ylitysoikeutta kasvatuksen- ja koulutuksen talousarviokohdalle koronan aiheuttaman oppimisvajeen ja mielen pahoinvoinnin ehkäisemiseen ja korjaamiseen.

Lautakunnan ylitysoikeusesitys ei perustu toimialan arvioon koronasta aiheutuvista suorista tai välillisistä kustannuksista eikä lainsäädännöstä aiheutuvista pakollisista menoista tai valtuuston hyväksymään talousarvioon sisältyvästä toiminnasta, vaan uudesta, ylitysoikeuden myötä käynnistettävästä toiminnasta. Ylitysoikeusesitys ei siten ole budjettisovun tekstikirjauksen mukainen.

Ylitysoikeusesitys ei ole kaupunginhallituksen hyväksymien talousarvion noudattamisohjeiden mukainen, koska siitä ei käy ilmi, mihin toimintaan määräraha on tarkoitus käyttää ja mikä on sen vaikutus toiminnan tavoitteisiin.

Valtion kompensaatio kunnille aiheutuneista koronakustannuksista

Koronapandemiasta on aiheutunut merkittäviä ylimääräisiä kustannuksia muun muassa kunnille ja sairaanhoitopiireille. Hallitus on luvannut korvata kunnille epidemiasta aiheutuneet välittömät kustannukset sosiaali- ja terveydenhuollossa.

Valtion tulee jatkossakin osallistua syntyneiden kustannusten rahoittamiseen. Saatu valtionavustus tulee puolestaan kunnissa käyttää siihen, mihin se on tarkoitettu. Avustuksen käytöstä on laadittava selvitys sen myöntäneelle ministeriölle.

Sosiaali- ja terveysministeriön 18.5.2021 Kuntainfon mukaan ministeriössä valmistellaan valtionavustushakujen avaamista välittömien koronakustannusten korvaamiseksi kunnille. Valtionavustushaku on tarkoitus järjestää syksyn 2021 aikana. Haku toteutetaan kahdessa erässä siten, että tammi-elokuun kustannuksia koskevat avustuspäätökset pyritään tekemään vuoden 2021 aikana ja syys-lokakuun kustannuksia koskevat päätökset alkuvuodesta 2022.

Vuoden 2021 valtion talousarvioon on varattu yli 1,6 miljardia euroa määrärahaa myönnettäväksi valtioavustuksina kunnille, kuntayhtymille ja Ahvenanmaan maakunnalle.

Pääpaino sosiaali- ja terveysministeriön avustushaussa on testauksen ja jäljittämisen, rokottamisen sekä hoidon välittömien kustannusten korvaamisessa. Avustus myönnetään tarpeeksi oikean kohdentumisen tuottavin laskennallisin perustein. Tarkempi korvausmalli ja jakoperusteet ovat valmisteltavina.

Avustuskokonaisuus sovitetaan yhteen hoitovelan kustannusten korvaamiseen liittyvän valmistelun sekä muiden koronapandemian hoitoon myönnettyjen tukien kanssa.

Hallituksen kolmannen lisätalousarvioesityksen mukaan koronavirustilanteesta aiheutuneiden vaikutusten lieventämiseksi opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle ehdotetaan yhteensä 69 miljoonaa euroa. Tästä 40 miljoonaa euroa suunnataan esi- ja perusopetukseen sekä varhaiskasvatukseen, 15 miljoonaa euroa lukiokoulutukseen, viisi miljoonaa euroa vapaaseen sivistystyöhön ja viisi miljoonaa euroa ammatilliseen koulutukseen. Lisäksi neljä miljoonaa euroa suunnataan yliopistoille ja ammattikorkeakouluille ohjauksen ja opiskelijahyvinvoinnin tuen vahvistamiseen.

Lisätalousarvioon on kirjattu, että edellä kuvattu tuki jaettaisiin valtionavustuksina, jolloin tuki toteutuisi kunnille tavanomaisen valtionavustusprosessin mukaisesti. Ennakkotietojen mukaan valtionavustus pyritään saamaan hakuun kesäkuussa ja haun valmistelu on ministeriössä käynnissä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen kehittämisen valtionavustuksiin ehdotetaan lisätalousarvioesityksessä myös 39 miljoonan euron lisäystä kohdennettavaksi kunnille lasten ja nuorten tukemiseen koronavirusepidemian aiheuttamassa tilanteessa ja sen jälkihoidossa. Lisäyksestä 16 miljoonaa euroa kohdentuu mielenterveyspalvelujen saatavuuden ja 23 miljoonaa euroa päihdepalvelujen pääsyn parantamiseen.

Koska hallitus on selkeästi viestinyt korvaavansa kunnille koronan hoidosta aiheutuvat välttämättömät ja välilliset terveydenhuollon kustannukset, on Helsingin syytä olettaa valtion kompensaation olevan sosiaali- ja terveystoimialan osalta vähintään 146 miljoonaa euroa vuonna 2021.

Kasvatus- ja koulutustoimialan avustushakujen osalta on aihetta olettaa, että Helsingille kertyvä osuus riittää kompensoimaan nyt esitetyistä suorista ja epäsuorista koronakustannuksista aiheutuvat ylitysoikeudet. Helsingin väestöosuus koko maan väestöstä on noin 12 prosenttia, nuoremmissa ikäluokissa tätäkin suurempi. Suhteessa muuhun maahan koulut ovat olleet pääkaupunkiseudulla pisimpään etäopetuksessa, jolloin myös kompensoitavaa oppimisvajetta on syntynyt enemmän.

Esittelijän yhteenveto

Palautuminen koronakriisistä ei tapahdu nopeasti, eikä kriisin hoitoon ole pikalääkkeitä. Palautuminen ei myöskään ole paluuta aikaan ennen kriisiä, vaan osa muutoksista on pysyviä ja vielä vaikeasti ennustettavia.

Lisää epävarmuutta tilanteeseen on tuomassa hallituksen esitys sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksesta. Toteutuessaan uudistus veisi palveluihin käytettävissä olevia resursseja erityisesti kaupunkiseuduilta. Julkisen talouden tasapainoa uudistus horjuttaisi vähintään koko 2020-luvun ajan, heikentäen talouden elpymistä sekä mahdollisuuksia satsata esimerkiksi koulutukseen ja tutkimukseen koronan jälkeen.

Koronakriisin jälkihoidossa korostuu entisestään kokonaisvaltaisen kriisinhoidon merkitys. Sen sijaan, että tarkastelemme kriisin vaikutuksia pistemäisesti tai sattumanvaraisesti, on koronakustannuksia ja kriisin vaikutuksia tarkasteltava kokonaisvaltaisesti ja läpileikkaavasti organisaatiotasolla. Esittelijä toteaa, että esitys perustuu toimialojen tasapuoliseen kohteluun ja parhaan mahdollisen yhteisen tilannekuvan rakentamiseen.

Esittelijä toteaa, että käsittelyyn otettavat ylitysoikeusesitykset eivät voi millään tavalla liittyä aiempien päätösten perumiseen tai budjetissa yhteisesti sovitun palvelutason muuttamiseen, vaan niiden on budjettisovun mukaisesti perustuttava koronasta aiheutuneisiin suoriin ja välillisiin kustannuksiin.

Lautakuntien tekemiä ylitysoikeusesityksiä ei ole laadittu kaupunginhallituksen päättämien talousarvion noudattamisohjeiden mukaisesti. Niistä ei käy ilmi, mitä toimintaa määrärahalla on tarkoitus saada aikaan ja mikä on määrärahan vaikutus toiminnan tavoitteisiin.

Sosiaali- ja terveystoimialan lisäkustannuspaineita lukuun ottamatta esitetyt ylitykset ovat sen suuruisia, että vastaavat kustannuspaineet on aiemmin kyetty sopeuttamaan toiminnan ja olemassa olevan talousarvion sisällä erilaisin johtamistoimenpitein.

Poikkeuksellisesta koronatilanteesta johtuen esittelijä näkee perustelluksi toimia tässä ainutkertaisessa tilanteessa normaalista talousarvioprosessista poikkeavalla tavalla.

Kaupungin koronaelpymisen kokonaisuuden tilannekuvan hahmottamiseksi on perusteltua esittää ylitysoikeuksia koronasta aiheutuneisiin tai aiheutuviin kustannuksiin perustuen valtioneuvoston lupaukseen kattaa syntyneet kustannukset valtionavustuksin.

Nämä lisätään tuloarvioon, koska ne kerryttävät talousarviokohtien tuloja menoja vastaavalla summalla. Kaupungin tulojen arvioidaan kasvavan 157,7 miljoonaa euroa perustuen valtion talousarvioissa esitettyjen koronakustannusten kompensaatioon kunnille sekä arvioon Helsingin vähimmäisosuudesta edellä mainitusta kompensaatiosta. Kulttuuri- ja vapaa-ajan toimialalla valtion kompensaatio aiheutuneista tulonmenetyksistä on epätodennäköinen, sillä valtio maksaa kompensaatiota toteutuneiden menojen perusteella.

Valtiolta saatavia avustuksia ja niitä vastaan esitettyjä ylitysoikeuksia sekä toimintakatteen alitusoikeutta voidaan käyttää vain Helsingin koronatoimenpiteisiin ja niiden kompensoimiseen.

Esittelijä toteaa, että koronasta aiheutuvien suorien kustannusten kompensoimiseksi toimialoille vuoden 2021 määrärahoja tulisi muuttaa niin, että

• Sosiaali- ja terveyspalvelujen talousarviokohdalle (5 10 01) myönnetään enintään 126 miljoonaa euroa määrärahojen ylitysoikeutta.
• Kasvatuksen ja koulutuksen talousarviokohdalle (2 10 01) myönnetään enintään 2,3 miljoonaa euroa määrärahojen ylitysoikeutta.
• Kulttuurin ja vapaa-ajan talousarviokohdalle (4 10 01) myönnetään enintään 4,2 miljoonaa euroa toimintakatteen alitusoikeutta.

Koronasta aiheutuvien välillisten kustannusten kompensoimiseksi toimialoille vuoden 2021 määrärahoja tulisi muuttaa niin, että

• Sosiaali- ja terveyspalvelujen talousarviokohdalle (5 10 01) myönnetään enintään 20 miljoonaa euroa määrärahojen ylitysoikeutta.
• Kasvatuksen ja koulutuksen talousarviokohdalle (2 10 01) myönnetään enintään 9,4 miljoonaa euroa määrärahojen ylitysoikeutta.

Esittelijä toteaa, että koronan kustannusten kattamiseksi myöhemmin osoitettavat valtionavustukset käytetään nyt myönnettävien ylitysoikeuksien kattamiseen, eivätkä ne jo myönnetyn ylitysoikeuden määrään asti voi toimia perusteena uusille ylitysoikeusesityksille. Myönnettyjä ja mahdollisesti käyttämättä jääviä ylitysoikeuksia ei voi käyttää tulospalkkioiden maksamiseen toimialoilla.

This decision was published on 18.06.2021

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §