Valtuustoaloite, Helsingin varhaiskasvatuksen tilamitoituksen väljentäminen

Kaupunginhallitus esitti kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta antoi kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon liitteenä olevasta valtuutettu Mari Holopaisen ja 27 muun valtuutetun valtuustoaloitteesta liittyen varhaiskasvatuksen tilamitoituksen väljentämiseen, ja tarkisti pöytäkirjan tämän pykälän osalta heti:

Lausunto

Varhaiskasvatuslaissa todetaan, että varhaiskasvatusympäristön on oltava kehittävä, oppimista edistävä sekä terveellinen ja turvallinen lapsen ikä ja kehitys huomioon ottaen. Lisäksi toimitilojen ja toimintavälineiden on oltava asianmukaisia ja niissä on huomioitava esteettömyys. Tilankäytön osalta ei ole laissa sitovia normeja mitoitukseen liittyen.

Varhaiskasvatuksen tilat ja niiden toimivuus on tärkeä asia. Lisäksi tärkeää on, että sisätilojen lisäksi käytetään ulkotilaa ja lapsilla on mahdollisuus retkeillä Helsingin luonnossa ja lähimetsissä. Pedagogista toimintaa ja tilojen käyttöä suunnitellaan yhdessä lasten ja henkilöstön kanssa.

Helsingissä tilasuunnittelun tavoitteellisena mitoituksena on noin 8,25 m2 huoneistoalaa samanaikaisesti läsnä olevaa lasta kohden. Huoneistoalaan ei lasketa teknisiä tiloja eikä keittiöitä. Tilasuunnittelussa varmistetaan monipuoliset tilat eri-ikäisille lapsille. Varhaiskasvatuksen toimintaan liittyy olennaisesti päivittäinen ulkoilu eli lapsille on varattu tiloja ulkoiluun pihoilla, puistoissa ja viheralueilla. Piha-alueita varataan 10 - 15 m2/ lapsi, poikkeuksena ovat tiiviit kantakaupunkimaiset alueet. Piha-alueiden suunnittelussa säilytetään mahdollisimman paljon tontilla olevaa kasvillisuutta. Helsingissä koko kaupunki on oppimisympäristöä. Päiväkodit käyttävät oppimisympäristöinään lähialueiden luontoa, metsiä, puistoja ja liikuntapaikkoja. Lisäksi voidaan hyödyntää koulujen liikuntatiloja. Säännöllisesti retkeillään alueen kirjastoissa, kulttuuritaloissa ja museoissa. Erityisesti isommat lapset käyttävät päiväkotien omien tilojen lisäksi muita kaupungin tiloja. Osassa päiväkoteja toimii metsä- ja kaupunkiryhmiä, jotka ovat suosittuja.

Valtakunnallisissa Rakennustietosäätiön ohjeissa on todettu, että päiväkodin toimivuuden kannalta keskeisiä asioita ovat: toiminnan sujuvuus ja tilojen joustava käyttö, sisä- ja ulkotilojen turvallisuus, terveellisyys ja ergonomia, ekologisuus ja tilat työympäristönä.

Toiminnan sujuvuus ja tilojen joustava käyttö tarkoittaa tilojen soveltuvuutta erilaisiin toiminnallisiin tilanteisiin, peleihin, leikkeihin, esityksiin, askarteluun, liikuntaan ja vauhdikkaisiin leikkeihin sekä myös rauhalliseen oleiluun ja lepoon sekä mahdollisuus toimia erikokoisissa ryhmissä. Tiloja tarkasteltaessa otetaan myös huomioon ekologisuus, jota edistetään tilojen ja välineiden yhteiskäytöllä, korjattavuudella ja uusiokäytöllä.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta toteaa, että tilat vaikuttavat henkilökunnan työskentelyolosuhteisiin. Tilamitoituksen ylitysten välttämiseksi ja jokaisen lapsiryhmän omien tilojen toteutumiseksi, tilamitoituksen väljentäminen on tavoitteellista, mikäli budjetti mahdollistaa jatkossa sen. Tilamitoitusta voitaisiin väljentää esimerkiksi poistamalla henkilökunnan taukotilat lapsille laskettavasta mitoituksesta. Henkilökunnan taukotilat eivät ole tosiallisesti lapsiryhmien käytössä.

Tilamitoituksen arvioinnissa on huomioitava eri-ikäisten kiinteistöjen ominaisuudet. Tilat eivät ole suoraan vertailukelpoisia keskenään.

Lautakunta toteaa, ettei satunnaisesti järjestettävillä retkillä voida korvata varhaiskasvatuksen tilantarvetta. Lautakunta korostaa myös riittävien ulkoilutilojen merkitystä.

Lautakunta pitää tärkeänä, että tilantarvetta arvioitaessa huomioidaan myös alueen varhaiskasvatuspaikkojen tarve, jotta mahdollisimman monelle perheelle voidaan tarjota varhaiskasvatuspaikka lähellä sijaitsevasta yksiköstä lähipalveluperiaatteen mukaisesti.

Tilamitoitus, tilojen täyttö ja käyttö

Päiväkotitilojen tilakapasiteetin määrittelyssä pidetään tärkeänä, että päiväkoteihin määritellään tilapaikat mahdollisimman yhtenäisin periaattein. Tästä syystä laaja tilapaikkojen määrittelyn yhtenäistäminen ja tarkastelu tehtiin vuosina 2013–14 ja päivitystä tehdään edelleen säännöllisesti. Ennen vuotta 2012 valmistuneissa päiväkodeissa mitoitetaan huoneistoalaa 9 m2 / tilapaikka ja sen jälkeen valmistuneissa tiloissa noin 8 m2 /tilapaikka. Päiväkodeissa, joissa toimii integroitu erityisryhmä, on tilatehokkuustarkastelusta vähennetty tämä ryhmä ja sen ryhmän toiminta-alue.

Uudelleen valmistelun yhteydessä pyydetty selvitys henkilöstön taukotilojen, varastojen ja eteisten jättämisestä tilamitoituksen ulkopuolelle uusissa hankkeissa lisäisi tilamitoituksen epäyhtenäisyyttä ja vertailukelpoisuutta.

Toteutunut tilojen täyttöaste yhtä hoidossa olevaa lasta kohden oli vuoden 2022 lopulla Helsingissä noin 10,2 m2, joka on korkeampi kuin suunnittelussa käytetty ohjeellinen mitoitus 8,25 tai 9 m2/ huoneistoalaa /lapsi. Lisäksi lapsia on jatkuvasti poissa erilaisista syistä esim. säännöllisten vapaapäivien tai sairastumisten takia eli tiloja arjessa on käytössä enemmän kuin tuo 10,2 m2 / lapsi.

Tilojen täyttöaste vaihtelee eri puolilla kaupunkia. Syyskuun alussa 2023 kaupunkitasolla tilojen täyttöaste oli 90,9 %, ja vaihteluväli oli 86–97,2 %. Korkein tilatäyttö oli pohjoisella varhaiskasvatusalueella, jonne kuitenkin valmistuu neljä uutta päiväkotia: korvaava päiväkoti Eloisa helmikuussa 2024 Pakilaan, kokonaan uusi päiväkoti ja uusia paikkoja päiväkoti Kulkuri kesäksi 2024 Oulunkylään, päiväkoti Perhosen korvaava vuonna 2025 Oulunkylään sekä päiväkoti Torpparintupa Torpparinmäkeen 2025. Tilojen täyttöastetta seurataan aluetasolla ja tilapäisesti joissain yksiköissä voi olla lapsia enemmän kuin tilapaikkoja. Erityisesti tällainen tilanne voi olla, kun kevätkaudella pyritään tarjoamaan varhaiskasvatusta lähipalveluna. Näissä tapauksissa päiväkodin olosuhteet tarkastellaan siten, että noudatetaan terveysturvallisuuteen liittyviä reunaehtoja, kuten wc- ja ilmanvaihdonmitoitusta.

Henkilöstön vaikutusmahdollisuudet

Toimialalla tilojen käytettävyyttä parannetaan vuosittain edistämällä satoja toiminnallisia muutostöitä. Nämä muutostyötarpeet tulevat toimipisteiden henkilöstön ja esihenkilöiden esittäminä. Viime vuosina erityisesti alle kolmevuotiaiden lasten määrän kasvu päiväkodeissa on aiheuttanut tarvetta muokata tiloja. Toiminnallisten muutosten kautta voidaan parantaa toiminnan järjestämistä ja muokata tiloja aiempaa paremmin eri-ikäisten lasten tarpeisiin. Vuoden 2023 aikana tehtyjä ja suunnitteilla olevia tilojen toiminnallisia muutostöitä on yhteensä lähes 400 ja näiden toteuttamiseen käytetään määrärahoja reilut kuusi miljoonaa euroa.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla on vuonna 2022 päivitetty tilasuunnitteluohjeet, jotka on työstetty päiväkotien henkilöstön kanssa moniammatillisessa yhteistyössä. Nämä tukeutuvat valtakunnallisiin ohjeisiin ja terveysasetuksiin. Uusissa suunnitteluohjeissa on kuultu henkilöstöä kasvattamalla tilaresurssointia lisäämällä henkilöstötiloja, jotka mahdollistavat muun muassa taukoja ja lepoa sekä suunnitteluajalla tapahtuvan työskentelyn päiväkodin tiloissa työpäivän aikana. Suunnitteluohjeissa tavoitteena on monipuolista toimintaa tukevat, turvalliset, terveelliset, monikäyttöiset ja muuntuvat tila- ja kalusteratkaisut sekä lasten ikäryhmään liittyvien tarpeiden ja ominaisuuksien huomioiminen. Vuodesta 2022 lukien on järjestetty säännönmukaisesti palautekeskusteluja tilojen käyttäjien kanssa 1/2-1 vuotta hankkeen valmistumisen jälkeen. Positiivista palautetta on saatu käyttäjäkokouksista ja mahdollisuuksista vaikuttaa. Kouluarvosanalla mitattuna tilojen käyttäjien tyytyväisyys tilojen toimivuuteen on ollut 8,5. Palautteiden perusteella voidaan päivittää suunnitteluohjetta.

Ennen hankesuunnittelun käynnistymistä päiväkodin henkilöstö laatii tilasuunnittelua varten pedagogisen toimintasuunnitelman. Tässä yhteydessä pohditaan etukäteen toimintatapoja sekä tilojen ja toiminnan välistä suhdetta. Tilahankkeissa vähintään toimipisteen esihenkilö osallistuu suunnittelun aikana käyttäjäkokouksiin. Päiväkodin johtaja osallistaa ja viestii suunnitelmista henkilöstöä rakennusprojektin aikana. Lapset osallistuvat pihasuunnitteluun, henkilöstö ja lapset voivat vaikuttaa myös irtokalustesuunnittelussa. Uudishankkeissa, joissa ei vielä ole henkilöstöä tai päiväkodinjohtajaa valittuna, varhaiskasvatuksen aluepäällikkö toimii tilojen käyttäjän edustajana, ja voi lisäksi nimetä alueella toimivan päiväkodin johtajan hankkeeseen toiminnan edustajaksi.

Keväällä 2023 on käynnistynyt Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan ja Helsingin yliopiston tutkimusyhteistyö Helsingin kaupungin toteuttamista uusista oppimisympäristöistä. Tavoitteena on kerätä tietoa oppimisympäristöjen vahvuuksista ja heikkouksista sekä yhteiskehittää tilojen käytettävyyttä ja käyttäjäkokemusta. Hanke on käynnistynyt koulutilojen tarkastelulla ja laajenee vuoden 2024 aikana varhaiskasvatuksen tiloihin. Hankkeen tuloksia huomioidaan uusien oppimisen tilojen ja oppimisympäristöjen ympäristöjen suunnittelussa. Lisäksi toimiala osallistuu Opetushallituksen oppimisympäristöselvitykseen tilojen toimivuudesta ja terveellisyydestä.

Lapsiryhmien muodostaminen ja tilojen käyttö on keskeinen pedagoginen tehtävä. Tilojen käyttöä suunnitellaan ja arvioidaan yhdessä päiväkodin johtajan johdolla. Tilatäyttöaste mittaa samanaikaisesti läsnäolevia lapsia. Eli tilojen käytössä huomioidaan myös ulkotilojen, mm. pihojen käyttö. Toimintakausittain tarkastellaan tilojen käyttöä lapsiryhmien tarpeiden mukaan. Jokaisella lapsiryhmällä on käytössä oma nimikkotila. Pienempien, alle kolmevuotiaiden lasten, kohdalla tilojen tulee muodostaa selkeämmin omia rajattuja kokonaisuuksia, jolloin yhteistiloja käytetään vähemmän. Isompien lasten kohdalla voidaan käyttää enemmän pienryhmätiloja sekä monipuolisia yhteiskäyttöisiä tiloja. Lapset otetaan mukaan oppimisympäristöjen suunnitteluun ikätasonsa mukaisesti. Lapset toimivat päivän aikana erilaisissa kokoonpanoissa riippuen päivän ohjelmasta, joten myös tilojen käyttö on joustavaa ja monipuolista.

Kustannukset

Kuusikkovertailun mukaan Helsingissä tilakustannusten osuus kunnallisissa päiväkodeissa järjestettävän varhaiskasvatuksen kokonaiskustannuksista oli vuonna 2017 16,6 %, vuoteen 2022 osuus on kasvanut 19,8 %:iin.

Kaupunkiympäristön toimialan arvion mukaan, mikäli kasvatuksen ja koulutuksen toimialan varhaiskasvatuksen tilamitoitusta väljennetään, tarvitaan talonrakennushankkeiden rakennusohjelmaan lisää rahoitusta tuleville vuosille. Koska esitetty mitoituksen kasvattaminen vähintään 9 m2 / paikka eli 12–15 % pinta-alan kasvu kohdistuisi käytännössä kuiviin tiloihin, jotka eivät ole kalleimpia, realistinen arvio lisäystarpeesta päiväkotien vuotuiseen investointirahoitukseen on vähintään 10 prosenttia. Rakentamisohjelmassa vuosina 2023–27 valmistuville päiväkotihankkeille on ohjelmoitu rahoitusta noin 260 milj. euroa. Tänä aikana valmistuvien päiväkotien perusteella tilamitoituksen väljentäminen esitetysti tarkoittaisi arviolta 5 - 6 milj. euron vuotuista lisäystä investointirahoitukseen eli yhteensä 30–36 miljoonan euron lisäinvestointitarvetta vuosille 2023–27 tai hankkeiden priorisointia vastaavalla summalla. Tämä tarkoittaa, että vuosittain joutuisimme arvioimaan uudelleen yhden 150 paikkaisen päiväkodin toteuttamista, ja vuosien 2023–27 aikana viiden vastaavan kokoisen päiväkodin toteuttamista. Pinta-alan kasvu lisää myös ylläpitokustannuksia, tämänhetkisten ylläpitokustannusten mukaan arvioituna 100 000–150 000 euroa vuodessa.

Mikäli henkilöstötilat poistettaisiin mitoituksista uusissa hankkeissa, se kasvattaisi pinta-ala tarvetta noin 7- 8%, jolloin sen vaikutus olisi vähintään puolet yllämainituista kustannus tai priorisointi vaikutuksista. Mikäli henkilöstötilojen lisäksi poistettaisiin myös huoltotilat, sen vaikutus olisi noin 11% eli lähes saman verran kustannuksissa ja priorisoinneissa kuin mitoituksen kasvattaminen 9 m2 / paikka. Lisäksi tämä lisäisi tilamitoituksen epäyhtenäisyyttä kaupungissa.

Investointikustannusten kasvattaminen tarkoittaisi varhaiskasvatuksen vuokrakulujen merkittävää kasvua, johon ei ole varauduttu. Varhaiskasvatuksen laatuun vaikuttaa tiloja enemmän osaava ja riittävä henkilöstö sekä hyvä johtaminen. Tilojen merkitys toiminnan järjestämiselle on tunnistettu. Tällä hetkellä nähdään, että on tärkeintä kohdentaa toimenpiteet henkilöstötilanteen parantamiseen. Varhaiskasvatuksessa on tarvetta pedagogisen asiantuntijan tukeen, tilojen käytön suunnitteluun, ryhmien muodostamiseen ja oppimisympäristöjen kehittämiseen. Esihenkilöiden osaamista vahvistetaan ja tuetaan tilojen ja ryhmien pedagogisessa suunnittelussa. Kehittämistä tehdään yhdessä henkilöstön kanssa. Uusista tilahankkeista saatua palautetta seurataan aktiivisesti ja huomioidaan tulevissa uudishankkeissa. Tilakustannusten kasvun sijaan määrärahoja on hyvä ohjata henkilöstö- ja johtamisresursseihin sekä oppimisympäristöjen kehittämiseen yksiköissä.

Kaupunkiympäristölautakunta antoi kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon valtuutettu Mari Holopaisen valtuustoaloitteesta koskien varhaiskasvatuksen tilamitoituksen väljentämistä.

Aloitteessa esitetään, että Helsingin varhaiskasvatuksen tilojen lapsikohtaista tilamitoitusta nostetaan nykyisestä vähintään 9 m²/lapsi. Lisäksi aloitteessa esitetään, että lapsikohtaiseen tilamitoitukseen ei lasketa mukaan tiloja, joita ei ole tarkoitettu lapsiryhmien toimintaan, kuten eteisiä, varastoja ja henkilökunnan taukotiloja. Henkilökunnalle on varattava riittävät taukotilat.

Tavoitteiden asettaminen tilahankkeissa

Tilahankkeille mitoittavan asiakaspaikkamäärän sekä asetettavat toiminnalliset ja tilamitoitustavoitteet määrittelee asiakastoimiala kaupungin strategioiden, päätösten ja omien suunnitteluohjeidensa pohjalta. Kaupunkiympäristön toimiala asettaa hankkeelle muut, kuten taloudellisuuteen, ekologiseen kestävyyteen, esteettömyyteen, pitkäikäisyyteen ja kaupunkikuvaan liittyvät tavoitteet kaupungin strategioiden, päätösten ja ohjeiden mukaisesti.

Asiakastoimialan rooli hankkeiden ohjauksessa ja hyväksynnässä

Kaupunkiympäristön toimialan edustaja johtaa hankkeen suunnittelua ja toteutusta kohti asetettuja tavoitteita. Hankkeiden toiminnallinen suunnittelu tehdään asiakastoimialan suunnitteluohjeiden periaatteiden mukaan. Hankkeiden projektiryhmään nimetään asiakastoimialan edustaja, joka ottaa kantaa suunnitelmien toiminnallisuuteen ja huolehtii toiminnallisten tavoitteiden toteutumisesta eri suunnitteluvaiheissa. Hankkeen suunnitteluvaihe sisältää asiakastoimialan edustajan organisoimat, teemakohtaiset käyttäjäkokoukset, joihin kutsutaan mukaan käyttäjän edustajia ja tarvittavia asiantuntijoita.

Voimassa olevan tilahankkeiden käsittelyohjeen 2015 Khs 14.12.2015 mukaan hankesuunnittelun lähtötietona on asiakastoimialan hyväksymä tarvepäätös, joka sisältää muun muassa alustavan tilaohjelman ja maksimilaajuuden. Hankesuunnitelman edetessä päätöksentekoon asiakastoimiala antaa hankesuunnitelmasta lausunnon ja hyväksyy sen alustavan vuokra-arvion.

Palautteen keruu käyttäjiltä ja suunnitteluohjeiden kehittäminen

Kaupunkiympäristön toimialan Tilat-palvelu kerää käyttäjiltä palautetta tiloista ja Tilat-palvelun toiminnasta. Palautetta kysytään ensisijaisesti liittyen tilojen ylläpitoon, kuntoon, olosuhteisiin tai valmistuneiden tilojen toteutusprosessiin. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala kerää palautetta tilojen toiminnallisista ominaisuuksista kuten tilanahtauden tunnusta. Saatujen palautteiden perusteella suunnitteluohjeita ja prosesseja kehitetään kaupunkiympäristön toimialan ja kasvatuksen ja koulutuksen toimialan yhteistyössä, kuitenkin siten, että kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla on päävastuu mitoitus- ja muiden toiminnallisten tavoitteiden kehittämisestä ja viemisestä suunnitteluohjeisiin.

Päiväkotien tilamitoitus

Päiväkotihankkeiden tilamitoituksen osalta kaupunkiympäristön toimiala noudattaa kasvatuksen ja koulutuksen toimialan suunnitteluohjeita ja linjauksia.

Perusparannettavissa kohteissa eivät uudisrakennuksille suunnitellut tavoitteet aina toteudu. Tällöin hankkeen tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa ja vaihtoehtoja vertailtaessa painottuvat tilamitoituksen ohella muut ominaisuudet, vertailuluvut sekä riskienhallinta kuten terveellisyys ja turvallisuus, investointi- ja tilakustannukset / lapsipaikka, toiminnalliset ominaisuudet ja muuntojoustavuus, rakennuksen arvo ja kaupunkikuva sekä mahdollisuus muihin tilaratkaisuihin.

Mikäli kasvatuksen ja koulutuksen toimialan varhaiskasvatuksen tilamitoitusta väljennetään, tarvitaan lisää tilahankkeita päivähoitotarpeen tyydyttämiseksi ja vastaavasti talonrakennushankkeiden rakennusohjelmaan lisää rahoitusta tuleville vuosille. Koska esitetty 12 - 15 % pinta-alan kasvu kohdistuisi käytännössä kuiviin tiloihin, jotka eivät ole kalleimpia, realistinen arvio lisäystarpeesta päiväkotien vuotuiseen investointirahoitukseen on vähintään 10 prosenttia. Rakentamisohjelmassa vuosina 2023 - 2027 valmistuville päiväkotihankkeille on ohjelmoitu rahoitusta noin 260 milj. euroa. Tänä aikana valmistuvien päiväkotien perusteella tilamitoituksen väljentäminen esitetysti tarkoittaisi arviolta 5 - 6 milj. euron vuotuista lisäystä investointirahoitukseen tai hankkeiden priorisointia vastaavalla summalla. Pinta-alan kasvu lisää myös ylläpitokustannuksia, tämänhetkisten ylläpitokustannusten mukaan arvioituna 100 000 - 150 000 euroa vuodessa.