Selvityspyyntö, Helsingin kaupungin palkanmaksuongelmat ja Sarastia-palkanmaksujärjestelmän hankinta ja käyttöönotto, Oikeuskanslerin virasto

Pormestari päätti antaa apulaisoikeuskanslerille seuraavan selvityksen Opetusalan ammattijärjestö OAJ:n Helsingin kaupungin palkanmaksuongelmista tekemän kantelun OKV/365/10/2023 johdosta.

Kantelu

Apulaisoikeuskanslerille tekemässään kantelussa Opetusalan ammattijärjestö OAJ (jäljempänä kantelija) arvostelee Helsingin kaupungin viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden menettelyä Sarastia-palkanmaksujärjestelmän hankinnassa ja käyttöönotossa. Kantelun mukaan järjestelmä ei käyttöön otettaessa huhtikuussa 2022 ole ollut valmis, eikä se ole vastannut niitä laatuvaatimuksia, joita voitaisiin kunnallisen työnantajan käyttämältä järjestelmältä edellyttää. Kantelun mukaan järjestelmän ongelmien korjaamisessa ja henkilöstön ajantasaisessa tiedottamisessa on lisäksi ollut olennaisia ja vakavia puutteita.

Taustaa Sarastia-järjestelmän käyttöönotolle

Kaupungin aiemmin käyttämä palkkajärjestelmä oli ollut käytössä vuodesta 1984 lähtien ja oli teknisesti vanhentunut, minkä lisäksi sen ylläpito oli päättymässä vuoden 2022 lopussa. Aiempaa järjestelmää ei ollut järjestelmätoimittajan yrityksistä huolimatta myöskään kyetty uudistamaan. Uuden korvaavan palkkajärjestelmän hankinta on ollut välttämätön palkanmaksun jatkuvuuden varmistamiseksi.

Markkinoilla on rajatusti palkkajärjestelmäratkaisuja Helsingin kaupungin monirakenteiseen toimintaympäristöön. Kaikki järjestelmät vaativat merkittäviä muutoksia soveltuakseen Helsingin kaupungin kokoisen organisaation käyttöön. Helsingin kaupungin palkanmaksussa sovelletaan useita virka- ja työehtosopimuksia, paikallisia sopimuksia ja kaupungin omia ohjeita, joiden huomiointi palkkajärjestelmässä on vaativaa. Järjestelmästä riippumatta käyttöönottoprojekti vie vähintään 1-2 vuotta. Helsingin kaupungin taloushallintopalveluliikelaitos (Talpa) vastaa kaupungin palkanmaksusta, joten ulkoistaminen ei ole ollut vaihtoehto palkanmaksun järjestämisessä.

Kilpailuttaminen olisi lisännyt prosessin kestoa merkittävästi, jolloin käyttöönottoprojektin vähimmäiskesto huomioiden olisi päädytty tilanteeseen, jossa vanha palkkajärjestelmä olisi ajettu alas ennen kuin korvaava järjestelmä olisi hankittu ja otettu käyttöön. Tästä syystä kaupunki päätyi harkinnan jälkeen tekemään Sarastia-järjestelmän hankinnan sidosyksikköhankintana, joka voidaan toteuttaa huomattavasti nopeammin kuin hankinta kilpailuttamalla.

Lisäksi Sarastia-järjestelmän hankintaa ja käyttöönottoa puolsi muiden kuntien kohtuullisen nopea ja onnistunut järjestelmän käyttöönotto ja se, että Talpa käytti jo entuudestaan osassa asiakkuuksista järjestelmää, johon Sarastia-järjestelmä pohjautuu. Nämä seikat puolsivat myös sitä, että Sarastia-järjestelmä olisi käyttöönotettavissa verrattain ripeästi ja aiemman järjestelmän elinkaaren puitteissa.

Kaupunki oli tietoinen markkinoilla olevista muista julkisen sektorin palkkajärjestelmäratkaisuista, mutta selvitysten ja havaintojen perusteella Sarastia Oy:n Sarastia-järjestelmä soveltui saatavilla olevista järjestelmistä parhaiten Helsingin kaupungin tarpeisiin.

Käyttöönottoon valmistautuminen

Kansliapäällikkö on 3.11.2020 § 241 (liite 2) tehnyt päätöksen Sarastia-järjestelmän hankkimisesta. Järjestelmähanke oli Helsingin kaupungilla organisoitu IT-hankkeelle tyypilliseen tapaan ja sitä johti HR-järjestelmäuudistuksen johtoryhmä. Tämä tarkoittaa sitä, että olennaiset tehtäväkokonaisuudet oli tunnistettu ja niihin oli nimetty vastuuhenkilöt. Hankkeella oli asianmukaiset aikataulut, tehtävälistat ja riskimatriisit.

Osana käyttöönottoon valmistautumista testaussuunnitelman mukaisesti kaupungin palkkahallinto, henkilöstöhallinto sekä esihenkilöt testasivat Sarastia-järjestelmää syksyllä 2021 ja talvella 2022. Tehtyjen havaintojen perusteella järjestelmätoimittaja suoritti korjauksia.

Käyttöönoton sujuvuuden varmistamiseksi kaupunki järjesti merkittävän määrän koulutustilaisuuksia eri kohderyhmille (palkkahallinto, esihenkilöt, valmistelijat, henkilöstöhallinto). Työntekijöille on ollut myös tarjolla koulutusvideoita ja ohjeita järjestelmän käyttöön.

Projektissa kaupunki toteutti järjestelmällistä IT-hankkeeseen kuuluvaa riskiseurantaa, jota tarkasteltiin projektin johtoryhmässä kuukausittain. Keskeisimpiä tunnistettuja riskejä olivat järjestelmän suorituskyky Helsingin kaupungin mittakaavassa, uuden toimintatavan omaksuminen, konversion toteuttaminen eli vanhan järjestelmän tietojen tuominen uuteen sekä henkilöstöresursointi.

Riskien vähentämiseksi kaupunki teki yhteistyötä Sarastia-järjestelmän aiemmin käyttöön ottaneen Espoon kaupungin kanssa sekä hyödynsi Espoon kaupunkia projektissa avustaneita ulkopuolisia asiantuntijoita.

Havaittujen riskien pienentämisen ja poistamisen mahdollistamiseksi kaupunki siirsi Sarastia-järjestelmän käyttöönottoa vuodenvaihteesta 2021-2022 huhtikuulle 2022. Palkanlaskennan osalta lisäresursointia tehtiin ennen käyttöönottoa. Syksyllä 2021 taloushallintopalveluliikelaitokseen, joka vastaa talous- ja palkkahallinnon palvelujen tuottamisesta kaupungille, rekrytoitiin 25 uutta palkkasihteeriä sekä vuoden 2022 alusta 14 henkilöä Sarastia-tukeen.

Järjestelmää käyttöönotettaessa oli tiedossa, että osa sen toiminnallisuuksista oli tulossa käyttöön vasta myöhemmin, mutta palkanmaksun kannalta kriittisten järjestelmän toiminnallisuuksien arvioitiin olevan riittäviä käyttöönottohetkellä. Sarastian käyttöönottosopimuksessa määriteltiin toiminnallisuudet, jotka kaupunki ottaa käyttöön. Tämän jälkeen tehtiin lisätilaus uusista toiminnallisuuksista ja parannuksista.

Käyttöönoton yhteydessä ja sen jälkeen havaittujen ongelmien korjaaminen ja vahinkojen minimointi

Riskienhallinnallisista toimenpiteistä huolimatta palkanmaksussa ilmeni Sarastia-järjestelmän käyttöönoton jälkeen suuri määrä virheitä. Myöhemmän analyysin perusteella virheet johtuivat useammasta syystä. Ensinnäkin Sarastia-järjestelmän käyttöönoton edellyttämä kaupungin palkkaprosessin toimintatapojen ja työnjaon muutos oli keskeneräinen järjestelmää käyttöönotettaessa. Toisekseen järjestelmä itsessään oli osin keskeneräinen ja siihen liittyi suorituskykyhaasteita Helsingin kaupungin palkanlaskentavolyymeilla, samoin järjestelmätoimittajan kyvykkyydessä vastata kaupungin tarpeisiin oli puutteita. Lisäksi Talpan palkkahallinnon Sarastia-järjestelmän toimintalogiikan ja käytön osaaminen, mukaan lukien virheiden korjaaminen, oli puutteellista, kun järjestelmä otettiin käyttöön.

Helsingin kaupunki ryhtyi merkittäviin korjaaviin toimenpiteisiin välittömästi palkanmaksuvirheiden tultua tietoon toukokuussa 2022. Kaupunki rekrytoi lisätyövoimaa palkanlaskentaan toukokuusta 2022 lähtien ja samalla kohdennettiin Talpan resursseja mahdollisimman tehokkaasti ongelmien korjaamiseksi. Kaupunginkanslian henkilöstöosasto siirsi kesäkuun alussa henkilöstöresurssia Talpan tueksi johtamaan palkanlaskennan korjaustoimenpiteitä ja virhelähteiden kartoitusta.

Lisäksi kaupunki kesällä 2022 hankki järjestelmätoimittajalta henkilöresurssia tukemaan järjestelmäosaamisen vahvistamista sekä teki kehitystyötä järjestelmätoimittajan Sarastia-järjestelmän toimivuuden parantamiseksi.

Kaupunki organisoi palkanlaskennan tilanteen hallintaa varten laajamittaisen vakauttamishankkeen sekä hankki tuekseen konsulttipalvelua kansliapäällikön päätöksellä 6.7.2022 § 148 (liite 3). Palkanlaskennan vakauttamishankkeen johtajaksi nimettiin heinäkuun alussa kaupungin henkilöstöjohtaja. Hankkeelle nimettiin kokopäiväinen johtaja lokakuun 2022 alusta lukien. Taloushallintopalveluliikelaitoksen johtokunta hankki päätöksellään 12.10.2022 § 22 (liite 4) lisäresursseja ostopalveluna palkkahallinnon asiakaspalveluun ja avustaviin tehtäviin.

Kaupunki toteutti myös useita jäljempänä kuvattuja toimenpiteitä, joilla palkanmaksuongelmien vaikutuksia kaupungin henkilöstöön on lievennetty ja hyvitetty.

Vakauttamishankkeen kaksi päätavoitetta ovat olleet palkanmaksun oikeellisuus ja palkanmaksua koskevien viranomaistietojen oikeellisuus. Päätavoitteiden toteuttamiseksi vakauttamishanke on organisoitu kolmelle osa-alueelle, jotka ovat: Sarastia-järjestelmän toimivuus, Taloushallintopalveluliikelaitos Talpan palkkahallinnon toimintakyky sekä toimintatapojen vakiinnuttaminen.

Palkkavirheiden vähentämiseksi on tehty virhelähdeanalyysiä sen ymmärtämiseksi, missä prosessin vaiheissa ja mistä syistä virheitä tyypillisimmin syntyy. Tällä tavoin vakauttamisessa on kyetty kohdentamaan vaikuttavia ratkaisuja korjaaviksi toimenpiteiksi. Virhelähdeanalyysien perusteella virheiden syntymisen taustalla on useita syitä, joiden ratkaisemiseksi on tarvittu useita toimenpiteitä.

Lokakuun 2022 aikana vakauttamishankkeessa määriteltiin yli 20 projektia, joiden toteuttamisella tähdättiin palkkavirheiden vähentämiseen, palkkaprosessin sujuvoittamiseen sekä Sarastia-järjestelmän käytön sujuvoittamiseen. Alkuvuodesta 2023 monet ensimmäisistä toimenpiteistä olivat tulleet päätökseen, ja uudet kehittämistarpeet projektoitiin siten, että edetessään ne on siirretty hankeorganisaatiolta linjaorganisaation vastuulle. Lisäksi hankkeessa on varmistettu sitä, että palkkakirjanpito ja viranomaistiedot esimerkiksi tulorekisterissä ovat oikein.

Palkkahallinnon toimintakykyä on kasvatettu tekemällä vakituisia ja määräaikaisia lisärekrytointeja sekä uudistamalla toimintatapoja ja tukemalla osaamisen kehittämistä. Myös palkkaprosessin palkanlaskennan kontrollit on kuvattu ja otettu käyttöön.

Osa-alueella, joka koskee Sarastia-järjestelmää, on tehty tiivistä yhteistyötä järjestelmätoimittajan kanssa, jotta uusi palkkajärjestelmä, sen toiminnallisuudet, lomakkeet ja suorituskyky vastaisivat paremmin Helsingin kaupungin tarpeita. Tässä haasteena ovat järjestelmätoimittajan omat resurssihaasteet ja se, että Helsingin kaupunki ei ole vielä voinut hyväksyä käyttöönottoprojektia valmiiksi johtuen siitä, että tietyt toiminnot ovat toimittamatta.

Kaupungin korjaavien toimenpiteiden painavuutta osoittaa, että Helsingin kaupunginhallitus päätti 9.1.2023 § 11 (liite 5) myöntää 6 miljoonan euron määrärahan palkanmaksu-uudistuksesta johtuvien korjaustoimenpiteiden suorittamiseksi.

Tiedottaminen ongelmista ja toimenpiteistä

Kaupunki aloitti tehostetun viestinnän palkanmaksuun liittyvistä asioista kesäkuusta 2022 alkaen.

Palkanmaksun vakauttamisen haasteista ja niiden ratkaisemisesta on viestitty säännöllisesti ja avoimesti kaupungin eri kanavissa. Ohjeistuksesta on tehty paljon viestintää sekä henkilöstölle että esihenkilöiden työn tueksi, sillä esihenkilö on monelle työntekijälle tärkein sisäisen informaation lähde.

Elokuussa 2022 aloitettiin koko kaupungin henkilöstölle suunnatut säännölliset henkilöstöinfot, joita on järjestetty noin kahden viikon välein. Infot ovat katsottavissa suorana tai tallenteena Helsinki-kanavalla verkossa. Infoissa on kerrottu palkanmaksun tilannekuvasta ja ajankohtaisista toimenpiteistä vakauttamishankkeessa. Lisäksi infoissa on jaettu käytännön toimintaohjeita erilaisiin tilanteisiin. Kunkin infon jälkeen on julkaistu tilanneuutinen sekä intrassa että ulkoisena uutisena hel.fi-sivustolla. Infojen materiaalit ovat olleet intrassa saatavilla ja työyhteisöt ovat voineet tulostaa niistä ajankohtaisia toimintaohjeita esimerkiksi taukotiloihin.

Intrassa on julkaistu lisäksi tilannetietoa ja toimintaohjeita sisältäviä yksityiskohtaisempia uutisia toimialoilla ja liikelaitoksissa eteenpäin jaettavaksi. Koska toimialoilla ja liikelaitoksissa työskentelevää henkilöstöä ei aina tavoita intran kautta, viestien välitystä oman henkilöstön tavoittavissa kanavissa ja tavoittavilla tavoilla on varmistettu Sarastia-muutosverkoston, HR-päälliköiden, kaupungin HR-verkoston sekä sisäisen viestinnän verkoston kautta.

Lisäksi palkanmaksua koskeva tilannekuva on käsitelty säännöllisesti Helsingin kaupungin yhteistoimintasopimuksen mukaisessa henkilöstötoimikunnassa.

Toimeentulosta ja oikeusturvasta huolehtiminen

Kaupunki on pyrkinyt korjaamaan virheet, joissa koko palkka puuttuu, kahdessa arkipäivässä ja virheet, joissa iso osa palkasta puuttuu, viidessä arkipäivässä siitä, kun niistä on ilmoitettu palkkahallintoon. Tähän tavoitteeseen ei ole kaikilta osin päästy johtuen siitä, että palkkavirheitä syntyi enemmän kuin niitä ehdittiin korjaamaan ja tämä synnytti määrällistä korjausvelkaa.

Helsingin kaupunki on laatinut koko henkilöstön käyttöön ohjeistuksen tilanteita varten, joissa työntekijä vaatii vahingonkorvausta työnantajalta palkanmaksun virheellisyyden tai maksamattomuuden aiheuttaman vahingon takia. Kaupunki on maksanut korvausta työntekijöille tilanteissa, joissa palkan väärin maksusta tai maksamattomuudesta on aiheutunut vahinkoa (liite 6, kansliapäällikön päätös 12.10.2022 § 192).

Kansliapäällikön päätöksen 23.1.2023 § 14 (liite 7) perusteella kaupunki on maksanut joulukuusta alkaen takautuvasti viivästysmaksua viivästyskoron lisäksi kaikille, joiden palkka on ollut myöhässä 28.2.2023 mennessä tapahtuneiden palkanmaksuviiveiden johdosta. Viivästysmaksu on ollut vähintään 50 euroa, mutta se on voinut olla suurempi, jos maksettavia viivästyskorkoja on kertynyt useita. Kansliapäällikön päätöksellä 6.6.2023 § 96 (liite 8) viivästysmaksua korotettiin vähintään 60 euroon.

Helsingin kaupunki on käynnistänyt syksyllä 2022 aktiivisen yhteistyön Verohallinnon kanssa tulorekisteritietojen saamiseksi ajan tasalle ja verotukseen vaikuttavien epätarkkuuksien poistamiseksi.

Palkanmaksun nykytila

Vakauttamishankkeen aikana palkkavirheitä on tilastoitu suhteessa palkkalaskelmien kokonaismäärään. Järjestelmän käyttöönottoprojektissa asetettiin tavoitteeksi tilanne, jossa virheitä olisi kokonaisuudessaan alle 5 %. Virheiden määrä suhteutettuna kaikkien palkkalaskelmien kokonaismäärään oli 12,3 prosenttia kesäkuussa 2022. Näistä varsinaisia palkkavirheitä oli 8,8 %. Lokakuussa 2022 vastaavat luvut olivat 6,5 % ja 5,3 %. Palkanlaskennassa saavutettiin käyttöönottoprojektin asettama tavoitetilanne ensimmäisen kerran joulukuussa 2022, jolloin virheitä oli yhteensä 4,3 %:n verran ja näistä varsinaisia palkkavirheitä oli 3,4 %:n verran. Tammikuussa virheiden määrä kasvoi hieman, mutta helmi-toukokuussa 2023 virheiden määrä on vakiintunut alle tavoitellun tason. Maalis-huhtikuussa varsinaisten palkkavirheiden osuus palkkalaskelmista saavutti 2,3 %:n tason.

Kesän 2022 korkeat virhemäärät tarkoittivat, että virheitä syntyi nopeampaa tahtia kuin niitä ehdittiin korjaamaan. Tästä johtuen virheiden määrä kasvoi nopeasti ja korjausvelkaa alkoi kertyä. Lokakuussa 2022 tavoitteeksi asetettiin, että vuoden 2022 korjausvelka saataisiin purettua maaliskuuhun 2023 mennessä ja että vuoden 2023 korjausvelka pysyisi maltillisena.

Palkanmaksun oikeellisuutta koskevat mittarit osoittavat, että Helsingin kaupungin palkanmaksun virhetaso on vakautunut alle käyttöönottoprojektissa asetetun 5 %:n tavoitetason. Myös vuonna 2022 syntynyt korjausvelka on saatu purettua kevään 2023 aikana. Virheiden korjaamisen tehostamisesta huolimatta vuonna 2023 korjausvelkaa on edelleen syntynyt, eikä virheiden korjaamisnopeus vielä kaikilta osin ole tavoitellun mukainen. Virheiden kumulatiivinen määrä on kuitenkin ollut laskusuunnassa vakauttamishankkeen tuloksena (liite 9, Henkilöstöinfo palkanmaksun vakauttamisesta 17.5.2023). Toukokuussa 2023 korjaamattomia palkkavirheitä on ollut 2821 kappaletta, kun niitä enimmillään on ollut 6510 kappaletta joulukuussa 2022.

Toimenpiteet ongelmien ehkäisemiseksi vastaisuudessa

Palkanmaksun vakauttamishankkeen edellä kuvattujen toimenpiteiden johdosta ei ole odotettavissa, että käyttöönottovaiheen kaltaisia ongelmia palkanmaksussa ilmenisi enää Sarastia-järjestelmän käytön aikana.

Palkanmaksuongelmista ja Sarastia-järjestelmän käyttöönotosta on tehty ulkopuolinen selvitys (liite 10) sekä vakauttamishankkeessa on tehty analyysi ongelmien syistä ja tarpeellisista toimenpiteistä (liite 11). Käyttöönoton ongelmien juurisyitä sekä ratkaisukeinoja on tunnistettu sekä ulkoisen että sisäisen tarkastelun tuloksena. Näitä keinoja on jo myös otettu käyttöön. Palkanmaksuprosessin ja sen johtamis- ja toimintamallin kehittäminen jatkuu edelleen osana vakauttamishanketta sekä kaupungin palkanmakuprosessiin osallisten toimijoiden toimintaa.

Samalla kaupunki on kehittämässä hankeohjausmalliaan siten, että vastaavanlaisten ongelmien syntymisen todennäköisyys alenee myös tulevissa merkittävissä kaupunkiyhteisissä hankkeissa.

Helsingin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 21.6.2023 § 160 käsitellyt kaupungin vuoden 2022 arviointikertomuksen ja tilintarkastuskertomuksen sekä päättänyt vastuuvapaudesta. Valtuusto on päätöksellään hyväksynyt tilintarkastuskertomuksessa esitetyn perusteella tilinpäätöksen ja myöntänyt vastuuvapauden tilikaudelta 2022 kaupungin hallintoa ja taloutta hoitaneille tilivelvollisille. Samalla valtuusto on kehottanut kaupunginhallitusta antamaan joulukuun 2023 loppuun mennessä valtuustolle selvityksen siitä, mihin toimenpiteisiin toiminnasta vastaavat henkilöt ja tilivelvolliset ovat ryhtyneet arviointikertomuksen johdosta (liite 12).

Valtuuston päätöksen perustelujen mukaan Helsingin kaupungin tilintarkastajan, KPMG Oy Ab:n, tilintarkastuskertomus tilikaudelta 2022 on muuten vakiomuotoinen, mutta se sisältää sisäiseen valvontaan liittyvän lisätiedon koskien uuden palkanmaksujärjestelmän käyttöönoton ongelmia. Tilintarkastaja on esittänyt kertomuksessaan tilinpäätöksen hyväksymistä ja vastuuvapauden myöntämistä tilivelvollisille tarkastamaltaan tilikaudelta. Kaupungin tarkastuslautakunnan käytössä olevien tietojen mukaan Sarastian käyttöönotossa ei ole toimittu lain tai valtuuston päätöksen vastaisesti eikä siihen liity muuta sellaista seikkaa, jonka perusteella vastuuvapaus tilivelvollisille tulisi jättää myöntämättä.

Yhteenveto

Kaupungin käyttöönottama palkanmaksujärjestelmä on ollut saatavilla olevista palkkajärjestelmistä soveltuvin kuntatyönantajan käyttöön. Järjestelmä on laajasti käytössä julkisella sektorilla. Käyttöönottoprojekti on toteutettu asianmukaisesti ja IT-hankinnalle tyypilliseen tapaan. Projektin kestäessä on tehty riskienhallintaa sekä toimenpiteitä riskien vähentämiseksi.

Kaupunki on korjannut palkanmaksuongelmia kaikin mahdollisin käytettävissä olevin keinoin sekä on ryhtynyt tähän ilman viivytystä. Kaupunki on toteuttanut lukuisia toimenpiteitä, joilla palkanmaksuongelmien vaikutuksia kaupungin henkilöstöön on lievennetty ja hyvitetty. Kaupungin työntekijöille on suoritettu ylimääräistä viivästysmaksua myöhästyneiden tai puutteellisten palkkojen johdosta. Henkilöstöä on tiedotettu monin eri tavoin intrassa, verkossa ja esimerkiksi henkilöstötoimikunnassa. Palkanmaksu on vakautettu järjestelmäuudistusta edeltäneelle tasolle.

Asian tutkiminen muissa viranomaisissa

Palkanmaksua koskien on vireillä työtuomioistuimessa asia 9/2023, kantajana Juko ry, sekä asiat 11/2023 ja 15/2023, joissa kantajana on Sote ry. Asiaan liittyen työtuomioistuin on antanut selvityspyynnössä mainittujen lisäksi tuomion TT 2023:24. Helsingin kaupungilla ei ole tiedossa, että asia olisi, tai olisi ollut, muussa viranomaisessa käsiteltävänä, lukuun ottamatta edellä tai selvityspyynnössä mainittuja tuomioita ja päätöstä.