Vahingonkorvaus, taloudellinen menetys, varavoimakoneen pakoputken siirtotyöt, Kiinteistö Oy Rautalammintien huippu

Kaupunkiympäristön toimialan hallintopäällikkö päätti hylätä hakijan vahingonkorvausvaatimuksen.

Hakijan vaatimus

Hakija on 16.12.2022 esittänyt kaupungille määrältään yhteensä 138 555,56 euron vahingonkorvausvaatimuksen. Vaatimuksen mukaan kaupungin pelastuslaitoksen palotarkastaja sekä rakennusvalvontapalveluiden tarkastusinsinööri ja arkkitehti ovat rikkoneet virkatoiminnassa noudatettaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvia virkavelvollisuuksiaan ylittämällä heille kuuluvan toimivallan ja aiheuttaneet yhtiölle taloudellista vahinkoa.

Tarkastusinsinööri ja arkkitehti ovat vaatimuksen mukaan vastoin myönnetyn rakennusluvan ehtoja ja rakennusvalvontaviranomaisen lupakäsittelyn yhteydessä hyväksymää asemapiirustusta määränneet 7.12.2020 yhtiön siirtämään kaupungin omistaman väestönsuojan varavoimakoneen pakoputket ja ilmoittaneet kustannusten kuuluvan hankkeeseen ryhtyvälle eli yhtiölle. Arkkitehdillä ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain taikka muidenkaan normien perusteella toimivaltaa määrätä yhtiötä tekemään rakennustöitä vastoin myönnetyn rakennusluvan ehtoja, ja erityisesti hänellä ei ole ollut toimivaltaa ottaa kantaa siihen, kenen kustannettavaksi pakoputkien siirtotyöstä aiheutuneet kustannukset kuuluvat.

Tarkastusinsinööri on 6.7.2021 pidetyssä osittaisessa loppukatselmuksessa antanut yhtiölle määräyksen, jonka mukaan varavoimaputken siirron on oltava toteutettuna viimeistään syyskuun 2021 loppuun mennessä. Varavoimakoneen pakoputken siirtotyö on siten ollut yhtiön omistaman rakennuksen käyttöönoton edellytys. Tarkastusinsinööri on ollut läsnä joulukuussa 2020 pidetyssä palaverissa yhdessä arkkitehdin kanssa ja siten ollut tietoinen siitä, miten väestönsuojan varavoimakoneen pakoputket sijoittuvat suhteessa rakennukseen alun perin myönnetyn rakennusluvan mukaan ja että yhtiö on joutunut arkkitehdin määräyksen johdosta laatimaan uudet suunnitelmat, joissa varavoimakoneen pakoputket on sijoitettu kauemmaksi rakennuksesta. Tarkastusinsinööri on muutoinkin yhtiön edustajien kanssa käytyjen keskustelujen perusteella ollut ennen osittaista loppukatselmusta tietoinen, ettei yhtiö ole katsonut olevansa velvollinen toteuttamaan pakoputkien siirtotyötä kustannuksellaan. Tarkastusinsinööri ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain säännösten taikka muidenkaan normien perusteella toimivaltaa määrätä yhtiötä tekemään muutostöitä kaupungin omistamiin väestönsuojan laitteisiin ja rakenteisiin.

Hakija vaatii kaupunkia korvamaan sille väestönsuojan varavoimakoneen pakoputkien siirtotyöstä sekä siirtotyön valvonnasta aiheutuneet kustannukset viivästyskorkoineen.

Asian käsittely

Hakijan korvausvaatimus koskee sekä kaupunkiympäristön toimialaan kuuluvan rakennusvalvontapalvelun viranhaltijoita että sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialaan kuuluvan pelastuslaitoksen viranhaltijaa. Helsingin kaupungin hallintosäännön mukaan kukin toimiala on toimivaltainen päättämään vain kyseisestä toimialaa koskevasta vahingonkorvauksesta, joten hakijan vahingonkorvausvaatimus ratkaistaan erillisillä kaupunkiympäristön toimialan hallintopäällikön ja sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan pelastuskomentajan päätöksillä. Asia ja päätökset on valmisteltu yhdessä.

Hakijan tontti, jolle kyseessä oleva rakennushanke on toteutettu ja jossa väestösuojan varavoimakoneen savupiippuja on siirretty, on Helsingin kaupungin omistama ja hakijan hallinnassa pitkäaikaisen maanvuokrasopimuksen nojalla. Tällä päätöksellä otetaan kantaa hakijan vahingonkorvauslain perusteella esittämään vahingonkorvausvaatimukseen siltä osin kuin se koskee kaupunkiympäristön toimialaa.

Sovellettavat normit ja ohjeet

Rakennusvalvonnan tehtävät

Kunnan rakennusvalvonnan tehtävistä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Lain mukaan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on yleisen edun kannalta valvoa rakennustoimintaa sekä osaltaan huolehtia, että rakentaminen tapahtuu lainmukaisesti. Kunnan rakennusvalvonnan tarkoituksena on valvoa rakentamista yleisen edun näkökulmasta, mutta ensisijainen vastuu rakentamisesta on rakennushankkeeseen ryhtyvällä osapuolella. Rakennusvalvonnan toiminnassa korostuu luvan hakijan aktiivisuus. Rakennusvalvonnan tehtävänä on ensisijaisesti myöntää lupia ja antaa ohjausta toimenpiteisiin, jotka luvan hakija oma-aloitteisesti haluaa toteuttaa.

Rakennusvalvonnan antamaan lupapäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset. Määräykset voivat koskea muun ohessa rakennustyön tai toimenpiteen suorittamista ja niistä mahdollisesti aiheutuvien haittojen rajoittamista. Rakennusvalvonta voi rakennustyön aikana suorittaa katselmuksia ja tarkastuksia. Viranomaiskatselmuksessa ja tarkastuksessa on kyse lupapäätöksen täytäntöönpanoon liittyvästä viranomaistoimesta.

Katselmuksen tai tarkastuksen toimittaneen viranhaltijan on kirjallisesti määrättävä tarvittavista toimenpiteistä ja määräajasta epäkohdan tai virheen poistamiseksi tai korjaamiseksi, jos katselmus antaa aihetta huomautukseen. Kyse on hallintopäätöksestä, johon voidaan hakea oikaisua rakennusvalvontaviranomaiselta.

Rakennustarkastaja tai muu kunnan määräämä rakennustarkastajan tehtäviä hoitava viranhaltija voi rakennustyön aikana antaa suostumuksen poiketa lupapäätöksessä hyväksytyistä suunnitelmista, jos poikkeaminen ei sen laatu ja lupaharkintaa koskevat säännökset ja määräykset huomioon ottaen merkitse luvan merkittävää muuttamista eikä vaikuta naapurien asemaan.

Kunnan rakennusvalvonnan toteuttama valvonta on niin sanottua suhteutettua valvontaa. Rakentamisen valvontaa voidaan toteuttaa eri laajuisena riippuen mm. siitä, kuinka vaativa kyseinen rakennushanke on ja kuinka ammattitaitoisia sen toteuttajat ovat. Rakennusvalvonnalla on harkintavaltaa sen suhteen, minkä laajuista valvontaa missäkin rakennushankkeessa tehdään.

Rakennushankkeeseen ryhtyvän tehtävät

Rakennushankkeeseen ryhtyvällä on huolehtimisvelvollisuus, eli sen on huolehdittava siitä, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti. Rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava, että rakennus käyttötarkoituksensa ja ympäristöstä aiheutuvien olosuhteittensa edellyttämällä tavalla suunnitellaan ja rakennetaan siten, että se on terveellinen ja turvallinen. Rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava myös siitä, että rakennushankkeessa on kelpoisuusvaatimukset täyttävät suunnittelijat ja työnjohtajat ja että muillakin rakennushankkeessa toimivilla on heidän tehtäviensä vaativuus huomioon otettuna riittävä asiantuntemus ja ammattitaito.

Rakentamisen suunnittelussa on oltava suunnittelun kokonaisuudesta ja laadusta vastaava pääsuunnittelija. Pääsuunnittelijan on rakennushankkeen ajan huolehdittava, että rakennussuunnitelma ja erityissuunnitelmat muodostavat kokonaisuuden siten, että rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset täyttyvät. Pääsuunnittelijan on huolehdittava myös siitä, että rakennushankkeeseen ryhtyvä saa tiedon huolehtimisvelvollisuutensa kannalta merkityksellisistä suunnittelua koskevista seikoista. Tämä edellyttää, että on pääsuunnittelijan oltava mukana rakennushankkeessa riittävän aikaisesta vaiheesta lähtien ja koko rakennushankkeen suunnittelun ja toteutuksen ajan. Pääsuunnittelijan on yhteistyössä rakennushankkeeseen ryhtyvän kanssa huolehdittava siitä, että suunnittelun lähtötiedot ovat riittävän kattavat ja ajantasaiset.

Oikeuskäytännössä on edellytetty erityisesti ammattimaisten rakentajien käyttävän alalla toimivia ammattitaitoista henkilöstöä rakennushankkeen suorittamisessa, ja käytettäessä alalla toimivaa ammattihenkilöstöä ei viranomaiselle ole katsottu olevan erityistä syytä epäillä sille toimitettujen asiakirjojen ja tietojen luotettavuutta. (KKO:2001:2)

Vahingonkorvausvastuun edellytykset

Pelkkä vahinkotapahtuma ei yksinään aiheuta kaupungille korvausvastuuta.

Vahingonkorvauslain mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Julkisyhteisö on kuitenkin korvausvastuussa vain silloin, kun toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu. Jos viranomainen on toiminut harkintavaltansa rajoissa, vahingonkorvausvastuuta ei lähtökohtaisesti synny.

Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun edellytyksenä on siis tuottamus eli virheellinen menettely, huolimattomuus tai laiminlyönti. Tuottamuksen arviointi vaihtelee tapauskohtaisesti sen mukaan, millaisesta asiasta ja toimintaympäristöstä kulloinkin on kyse. Vahingonkorvausvastuun syntymiseksi julkisyhteisön toiminnan tai laiminlyönnin ja syntyneen vahingon välillä on lisäksi oltava syy-yhteys.

Lisäksi vahingonkorvauslaissa on edellytys, jonka mukaan jos kunnan viranomaisen virheellisen ratkaisun johdosta vahinkoa kärsinyt on pätevättä syyttä jättänyt hakematta muutosta siihen, ei hänellä ole oikeutta kunnalta korvausta vahingosta, jolta hän hakemalla muutosta olisi voinut välttyä.

Jos vahingon kärsineen puolelta on myötävaikutettu vahinkoon tai jos muu vahingon aiheuttaneeseen tekoon kuulumaton seikka on myös ollut vahingon syynä, voidaan vahingonkorvausta kohtuuden mukaan sovitella tai evätä kokonaan.

Asiassa saadut tiedot ja selvitykset

Hakijan hallinnassa olevalla tontilla oleva väestönsuojatila on merkittynä alueen edellisessä asemakaavassa 5215 ja voimassa olevassa asemakaavassa 12580. Hakijan rakennushankkeelle on haettu ja saatu 16.5.2017 poikkeamispäätös ennen nykyisen asemakaavan voimaantuloa. Poikkeamispäätöksessä ja voimassa olevassa asemakaavassa on erillinen määräys siitä, että alueen suunnittelussa ja rakentamisessa on otettava huomioon olemassa oleva maanalainen väestönsuojelutila suoja-alueineen, ja että rakentaminen ei saa vaarantaa väestönsuojelutilan suojakäyttöä.

Asiassa on pyydetty selvitykset rakennusvalvontapalvelulta. Tontille on myönnetty 15.8.2019 rakennuslupa 22-1992-19-A, jonka lupamääräyksissä on muun ohella ollut ehtona, ettei rakentaminen saa vaarantaa olemassa olevan maanalaisen väestönsuojatilan suojakäyttöä. Rakennuslupa 22-1992-19-A on myönnetty lupahakemukseen liitettyjen dokumenttien perusteella.

Hankkeelle on haettu rakentamisen aikaisena muutoksena poikkeaminen suunnitelmasta (22-0822-21-RAM, jälj. RAM-lupa), jossa on mm. siirretty väestönsuojan varavoimakoneen poistoputket yli kahdeksan metrin etäisyydelle tontin koilliskulmaan. Muutos suunnitelmiin on käsitelty viranhaltijapäätöksellä suostumuksena poiketa rakennuslupapäätöksestä, koska haettu poikkeaminen lupapäätöksessä hyväksytyistä suunnitelmista ei sen laatu ja lupaharkintaa koskevat säännökset ja määräykset huomioon ottaen katsottu merkitsevän luvan merkittävää muuttamista eikä vaikuttavan naapurien asemaan. Tieto siitä, että tontilla rakennusluvan 22-1992-19-A asemapiirrokseen merkitty VSS-rakenne sisältää väestönsuojan varavoimakoneen poistoputket, on tullut rakennusvalvontaan 24.11.2020.

Hankkeen aikana rakennusvalvonnan tarkastusinsinööri on asemakaavan, poikkeamispäätöksen ja rakennusluvan määräysten edellyttämällä huolehtinut siitä, että väestönsuojatilan suojakäyttö ei vaarannu. Hakijalle annetulla RAM-luvalla uuden rakennuksen sortuma-alueelle jääneet väestönsuojan varavoimakoneen pakoputket on siirretty pois sortuma-alueelta, ja lisäksi tarkastusinsinööri on varmistanut väestönsuojaviranomaiselta, että varavoimakoneen pakoputkien siirtoon käytettävä aika on hyväksyttävissä väestönsuojan suojakäytön käyttökatkoksi. Osittaisessa loppukatselmuksessa tarkastusinsinööri on huolehtinut, että rakennuksen vaatimus turvallisuudesta ja terveellisyydestä täyttyi. Väestönsuojan varavoimakoneiden käyttö oli keskeytyksessä siihen saakka, kunnes väestönsuojan varavoimakoneiden pakoputket on siirretty riittävän kauas asuntojen ikkunoista.

Osittaista loppukatselmusta koskevassa loppukatselmuspöytäkirjassa 6.7.2021 on kirjattu yhtenä huomautuksena kallioväestönsuojan varavoimakoneiden pakoputkien siirto: Yhteiskallioväestönsuojan varavoimaputken siirron on oltava toteutettuna viimeistään syyskuun 2021 loppuun mennessä. Loppukatselmuspöytäkirjassa on ollut muutoksenhakuohjeet, eikä siihen ole haettu muutosta.

Hakijan rakennusluvan 22-1992-19-A asemapiirroksessa väestönsuojatilan rakenteisiin kuuluva maanpäällinen rakenne, joka on käsittänyt varavoimakoneen pakoputket, on merkitty VSS-merkinnällä. Merkintä (VSS) on ollut yleisluontoinen sekä poikkeamispäätöksessä, myöhemmässä asemakaavassa että rakennusluvassa. Lupamääräyksenä on kuitenkin ollut, ettei rakentaminen saa vaarantaa olemassa olevan maanalaisen väestönsuojatilan suojakäyttöä on sisältänyt kaikki tontilla olevat VSS-rakenteet niitä erittelemättä. Varavoimakoneen pakoputket ovat maanpäällisiä rakenteita ja ne ovat olleet kookkaita, ja siten helposti kyseisellä tontilla silmämääräisessä tarkastelussa havaittavissa.

Väestönsuojan varavoimakoneen savupiippujen jättäminen silloiselle sijainnilleen olisi vaarantanut sekä olemassa olevan maanalaisen väestönsuojatilan suojakäytön mm. sortumavaaran vuoksi että altistanut kahden kuukauden välein tehtävän koekäytön vuoksi asukkaat myrkyllisille pakokaasuille. Koekäyttö on tapahtunut myös rakentamisen aikana ja on ollut myös näin havaittavissa.

Hanketta koskevassa 27.10.2020 - 4.11.2020 sähköpostikeskustelussa, jossa on ollut mukana mm. paloturvallisuussuunnittelija ja hankkeen pääsuunnittelija, todetaan, että VSS-poistoputket tulee siirtää ja ettei niiden katolle vienti ole mahdollista mm. sortumavaara huomioiden. Tässä sähköpostikeskustelussa kaupungin palotarkastaja on tuonut muun ohessa esiin sen, että hankkeessa ollaan myöhässä asian kanssa ja se olisi tullut huomioida jo suunnitteluvaiheessa.

Hankkeen pääsuunnittelijan ei ole toimittanut tietoa havainnosta väestönsuojan varavoimakoneen poistoputkista luvan valmisteelle arkkitehdille eikä alueen tarkastusinsinööreille eikä mitä ilmeisimmin ole huolehtinut havaintojen toimittamisesta muille suunnittelijoille.

Yhteenveto ja johtopäätökset

Hakijan rakennusluvan yhteydessä toimitetussa asemapiirroksessa varavoimakoneen alue, jossa piiput ovat olleet, on merkitty VSS-merkinnällä, joka on yleisluontoinen merkintä väestönsuojeluun liittyvistä rakenteista. Varavoimakoneen savupiiput ovat olleet kookkaita sekä sijainneet maan päällä, ja siten havaittavissa kyseisellä tontilla silmämääräisellä tarkastetulla jo ennen rakennushankkeeseen liittyvän suunnittelun aloittamista. Varavoimakonetta on koekäytetty säännöllisesti ennen rakennushanketta ja sen aikana, joten myös siitä lähtevä savu on ollut havaittavissa.

Rakennushankkeeseen ryhtyvänä hakijalla on ollut velvollisuus hankkia hankkeensa suunnitteluun, toteutukseen ja tarkastukseen riittävä asiantuntemus.

Hakijayhtiö on perustettu kyseessä olevaa rakennushanketta ja rakennusta varten, ja hakijan emoyhtiö on säätiö, jonka yhtenä tarkoituksena on rakentaa, rakennuttaa, omistaa, hallinnoida ja ylläpitää opiskelija-asuntoja ja opiskelijoiden toiminnassa tarvittavia tiloja. Kyseinen säätiö omistaa suoraan yhden kiinteistön ja useamman kiinteistöosakeyhtiön, eikä hakijana oleva yhtiö ja sen rakennuttama rakennus ole ensimmäinen säätiölle rakennutettu kohde. Hakijaa ja hakijan taustalla toimivaa konsernia voidaan näin ollen ammattimaisena toimijana, jolla on edellytykset hankkia riittävä asiantuntemus hankkeensa suunnitteluun ja toteutukseen.

Varavoimakone piippuineen olisi tullut huomioida muiden väestönsuojelutilaan liittyvien rakenteiden ohella jo rakennushankkeen suunnitteluvaiheessa. Se, että piippuja ei ole otettu huomioon hakijan rakennushankkeen suunnittelussa ja se, että niiden siirrosta on tämän vuoksi aiheutunut yllättäen kustannuksia kesken rakennushankkeen, ei ole johtunut Helsingin kaupungin tai sen rakennusvalvonnan toiminnasta tai laiminlyönnistä, vaan se on johtunut puutteista rakennushankkeen suunnittelussa, josta vastuu on kuulunut rakennushankkeeseen ryhtyvänä hakijalle ja hakijan valitsemalle pääsuunnittelijalle.

Rakennusvalvonnan viranhaltijan määräys siitä, että varavoimakoneen piippujen siirto on tehtävä, on ollut asemakaavan, poikkeamispäätöksen ja rakennusluvan ehtojen sekä määräysten mukainen, sillä piippujen jättö paikoilleen olisi sekä vaarantanut olemassa olevan maanalaisen väestönsuojatilan suojakäytön että altistanut asukkaat myrkyllisille pakokaasuille.

Rakennusvalvonnan viranhaltijat eivät edellä esitetyn selvityksen perusteella ole laiminlyöneet tehtäviään tai antaneet virheellisiä tai lainvastaisia määräyksiä tai sitovia neuvoja. Rakennusvalvonnan ja sen viranhaltijoiden antamat päätökset ja määräykset ovat olleet lainmukaisia ja perustuneet hakijan toimittamiin asiakirjoihin sekä alueen asemakaavaan ja hakijan hanketta koskevaan poikkeamispäätökseen. Rakennusvalvonnan viranhaltijat eivät myöskään ole hakijan vaatimuksessaan esittämällä tavalla ottaneet kantaa, kenelle mitkäkin rakennushankkeen yhteydessä toteutettavan työn kustannukset kuuluvat.

Asiassa ei ole kaupungin tai sen viranhaltijoiden toimintaa koskevaa virhettä, laiminlyöntiä tai huolimattomuutta, eikä siten myöskään syy-yhteyttä kaupungin tuottamuksen ja syntyneen vahingon välillä. Kaupunki ei näin ollen ole asiassa korvausvelvollinen.

Sovelletut säännökset

Hallintolaki (434/2003) 25 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 117 c §, 119 §, 120 a §, 124 §, 131 §, 141 §, 149 §, 150 §, 150 a §, 150 c §, 150 e §, 187 §

Vahingonkorvauslaki (412/1974) 2 luku 1 §, 3 luku 2 §, 5 luku 1 § ja 5 §, 6 luku 1 §

Toimivalta

Kaupunkiympäristön toimialajohtajan 19.12.2022 tekemän päätöksen § 45 mukaan hallintopäällikkö päättää toimialaa koskevasta vahingonkorvauksesta silloin, kun vahingonkorvausvaatimuksen määrä on yli 15 000 euroa.