Hakeutuminen työllisyyden kuntakokeiluihin, Työ- ja elinkeinoministeriö, Kuntaliitto
Helsingin kaupungin hakeutuminen työllisyydenhoidon kuntakokeiluun
Päätös
Kaupunginhallituksen elinkeinojaosto päätti, että Helsingin kaupunki jättää hakemuksen työllisyyden kuntakokeiluun (liite 1, vastaus työ- ja elinkeinoministeriön kirjeeseen). Elinkeinojaosto kehotti elinkeinojohtajaa jättämään Helsingin kaupungin puolesta liitteen 2 mukaisen hakemuksen työ- ja elinkeinoministeriöön viimeistään 19.11.2019. Elinkeinojaosto valtuutti elinkeinojohtajan hyväksymään hakemukseen vähäisiä sisältöä tarkentavia muutoksia ennen sen jättämistä. Sitovan päätöksen kokeiluun osallistumisesta tekee kaupunginhallitus antaessaan aikanaan Helsingin kaupungin lausunnon kokeilua koskevasta erillislakiesityksestä.
Kaupunginhallituksen elinkeinojaosto totesi, että saatavilla olevilla tiedoilla ei voida saada yksityiskohtaista käsitystä työllisyyskokeilua säätelevän erillislainsäädännön sisällöstä tai valtiolta kunnan työnjohtoon siirtyvästä henkilöstöresurssista. Koska kyse on kunnan lakisääteisten tehtävien kasvattamisesta ja asian sekä periaatteellinen että käytännöllinen merkitys on suuri, asiassa on edellytettävä riittävien vaikutusmahdollisuuksien turvaamista kokeiluun hakeneille kunnille sekä lakia että siihen liittyviä teknisiä määrittelyjä ja laskentaperusteita valmisteltaessa. Seuraavien kokeilun eri osa-alueita koskevien periaatteiden ja suunnitelmien on oltava määriteltyinä riittävällä tarkkuudella ennen lakiehdotuksen lausuntomenettelyä: kokeilun resursoinnin ja ELY-keskusten kanssa tehtävän hankintayhteistyön periaatteet, tarkennukset kunnan ja valtion työnjaosta työttömyysturvatehtävässä ja -neuvonnassa, työnhakijaksi ilmoittautumista koskevan prosessin sujuvuuden takaaminen TE-toimiston ja kokeilualueiden välillä sekä TE-toimistojen työnantajayhteistyön kohdentuminen kokeilualueiden asiakkaille.
Lisäksi kaupunginhallituksen elinkeinojaosto piti tärkeänä, että kokeiluun liittyvien yksityiskohtien ratkaisemiseen, alueellisten yhteistyörakenteiden sopimiseen, henkilöstön ja asiakasvastuiden siirtymiseen sekä laite- ja toimitilakysymyksiin pitää varata riittävästi siirtymäaikaa. Työllisyyskokeilu pitää valmistella siten, ettei muutos aiheuta riskejä helsinkiläisen työttömän toimeentulolle tai alueen lakisääteisten työvoima- ja yrityspalvelujen tarjonnalle. Työllisyyskokeilut pitää toteuttaa tästä riippumatta vähintään hakukirjeessä esitetyn pituisina.
Käsittely
Asian aikana kuultavana oli maahanmuutto- ja työllisyysasioiden päällikkö Ilkka Haahtela.
Päätös on ehdotuksen mukainen.
Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee työllisyyskokeiluja koskevaa erillislainsäädäntöä, jolla osa TE-hallinnon asiakaspalveluprosessista voidaan osoittaa kokeiluun valittavien kuntien järjestettäväksi. Kokeilujen esitetään käynnistyvän keväällä 2020, ja ne kestävät 31.12.2022 saakka. Hakeutuessaan kokeiluun Helsinki vastaisi lähtötilanteessa noin 37 000 helsinkiläisen työnhakijan asiakaspalveluprosesseista sekä TE-palvelujen tarjoamisesta, joita hoidetaan nykyään Uudenmaan TE-toimistosta käsin. Kokeilun asiakkaiksi siirtyisivät Kelan työmarkkinatukea ja peruspäivärahaa saavat työttömät tai työllistymistä edistävässä palvelussa olevat työnhakijat, kaikki alle 30-vuotiaat työnhakijat sekä kaikki äidinkieleltään vieraskieliset työnhakijat.
Työllisyydenhoidon kokonaisvastuun saaminen on ollut Helsingin pitkäaikainen edunvalvontatavoite, joka on mainittu kuutoskaupunkien sekä C21 -kaupunkien hallitusohjelmatavoitteissa. Kokeilu vastaa osin näitä tavoitteita ja on askel suuntaan, jossa yhden kokonaisvastuullisen toimijan tarjottaviksi kootaan poikkihallinnollisesti työllisyyttä edistävät palvelut, yhdistetään toimijoiden resurssit, vähennetään päällekkäisen työn määrää sekä varmistetaan asiakkaiden palveluketjujen katkeamattomuus. Kokeilussa Helsingin tavoitteena on valmistautua työllisyydenhoidon kokonaisvastuun pysyvään siirtoon kaupungeille. Tämä on suunniteltu toteutettavaksi kokeiluvaiheen jälkeen osana työ- ja elinkeinoministeriön myöhemmin valmistelemaa alueellisen työvoimapolitiikan pysyvää palvelurakennetta.
Työllisyyskokeilulla pyritään vahvistamaan edellytyksiä Helsingin ja Helsingin metropolialueen kestävälle kasvulle. Pääkaupunkiseudun aktiivisella työvoimapolitiikalla ja työllisyyden suotuisalla kehityksellä on merkittävä vaikutus koko maan työllisyyskehitykseen ja kohtaanto-ongelmien lievittymiseen. Työllisyyskokeilu vastaa osaltaan hallituksen tavoitteeseen saavuttaa 75 prosentin työllisyysaste. Kokeilussa kehitetään nykyistä TE-palvelua henkilökohtaisempi ja monialaisempi palveluprosessi, jolla vaikutetaan tehokkaasti vaikeimmassa työmarkkina-asemassa oleviin ryhmiin. Tällä odotetaan olevan myönteisiä vaikutuksia työllisyysasteen kehitykseen talouden suhdannetilanteen odotetusta heikkenemisestä huolimatta.
Asian vireilletulo
Pääministeri Rinteen hallitusohjelman mukaan kuntien roolia työllisyyspalvelujen järjestäjänä vahvistetaan. Kirjauksen toimeenpanemiseksi hallitus käynnistää keväällä 2020 työllisyyden kuntakokeilut, joissa jatketaan ja laajennetaan vuoden 2018 lopussa päättyneiden alueellisten työllisyyskokeilujen toimintamallia.
Työ- ja elinkeinoministeriö on lähettänyt Manner-Suomen kunnille 8.10.2019 kirjeen (VN/7809/2019), jossa selostetaan näiden mahdollisuutta hakeutua valmisteilla olevaan työllisyydenhoidon kuntakokeiluun. Kirje sisältää ohjeet ja määräajan hakemuksen jättämiselle (liitteenä 1). Hakuaika kokeiluihin päättyy 19.11.2019. Kokeilujen on määrä käynnistyä keväällä 2020, ja ne kestävät vuoden 2022 loppuun.
Heinäkuussa asetettu työllisyyden edistämisen ministerityöryhmä perusti elokuussa Työvoimapolitiikan palvelurakenne -alatyöryhmän, jossa Helsingin kaupunki on ollut edustettuna ja lausunut näkemyksensä työllisyyden kuntakokeilun hakuvaihetta edeltäneeseen valmisteluun.
Työllisyydenhoidon palvelujen nykytila Helsingissä
Työllisyydenhoidon järjestämisvastuu on Helsingissä Uudenmaan TE-toimistolla ja Uudenmaan ELY-keskuksella. Lakisääteiset työllisyyttä ja yritystoimintaa edistävät viranomaispalvelut määritellään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012). Näihin palveluihin lukeutuvat mm. TE-viranomaisen tuottamat tieto- ja neuvontapalvelut, asiantuntija-arvioinnit, ammatinvalinta- ja uraohjaus sekä valmennus ja työkokeilut. TE-viranomainen vastaa myös työttömyysturvalausuntojen, palkkatuen ja starttirahan myöntämisestä.
Kaupunki tarjoaa lakisääteisinä tehtävinään työllistymistä edistävää monialaista yhteispalvelua, työllistymistä edistävää kuntouttavaa työtoimintaa ja yli 57-vuotiaiden velvoitetyöllistämistä. Kaupunki on myös osittain vastuussa yli 300 päivää työttömyyden perusteella työmarkkinatukea saaneiden työnhakijoiden työttömyysetuudesta. Näiden lakisääteisten palvelujen lisäksi Helsinki tarjoaa runsaasti vapaaehtoisia työllistymistä ja kotoutumista edistäviä palveluita, joihin kuuluvat esimerkiksi kaupungin työllisyys-, yritys- ja neuvontapalvelut (esim. Nuorten Urapalvelut, Ohjaamo, Työllisyyden palvelutori, yrityskoordinaattoritoiminta ja erilaiset työttömille suunnatut palveluhankinnat) sekä kasvatuksen ja koulutuksen toimialan tarjoamat työllisyydenhoidon palvelut (esim. Stadin osaamiskeskus, työttömien kieli- ja lupakorttikoulutukset).
Työllisyyskokeilulla tavoiteltavat vaikutukset
Pääkaupunkiseudun työllisyys- ja kotoutumisekosysteemi on pirstaloitunut, koska järjestämisvastuullisia tahoja on useita. Tästä johtuen nykyinen kokonaisuus ei riittävästi vastaa alueen työnantajien ja työnhakijoiden tarpeisiin. Kokeilulla tavoitellaan nykyistä toimivampia ratkaisuja alueen työnantajien työvoima- ja osaamistarpeisiin vastaamiseen. Henkilöasiakkaan näkökulmasta yhden järjestämisvastuullisen toimijan kokeilu tuo yhteen poikkihallinnolliset työllisyyttä edistävät palvelut, yhdistää toimijoiden resurssit, kitkee päällekkäisen työn määrää sekä varmistaa asiakkaiden pysymisen prosesseissa. Kokeilun tavoitteena on nykyistä tehokkaammin ja oikea-aikaisemmin edistää työttömien työnhakijoiden työllistymistä ja koulutukseen ohjautumista sekä maahanmuuttajien kotoutumista. Kokeilussa tarjotaan myös oikea-aikaisesti sosiaali- ja terveyspalveluita asiakkaiden työllistymisen esteiden poistamiseksi ja ennaltaehkäisemiseksi.
Helsinki tavoittelee kokeilussa työllisyysasteensa säilyttämistä valtion talouskasvun ennustetusta heikentymisestä huolimatta nykyisen 75 prosentin tuntumassa, mikä on myös hallitusohjelmassa esitetty koko maan tavoite. Helsingin työllisyystilanne on kohentunut vuonna 2018 maltillisen noususuhdanteen siivittämänä 74 prosenttiin, mikä oli 1,6 prosenttiyksikköä edellisvuotta korkeampi. Tuoreimpien talousennusteiden mukaisen kehityksen oletetaan kuitenkin heijastuvan negatiivisesti kaupungin työllisyystilanteeseen ja mahdollisen työllisyyskokeilun tuloksiin. Heikentyneen työllisyystilanteen myötä menetetyn verotulokertymän lisäksi kaupungille odotetaan aiheutuvan lisääntyviä kustannuksia työmarkkinatuen kuntarahoitusosuuteen, jota vuonna 2018 Helsinki maksoi noin 62,5 miljoonaa euroa. Työllisyyskokeilulla tavoitellaan keinoja näiden vaikutusten tasapainottamiseen.
Työllisyysasteen nostamisen haasteet liittyvät suurissa kaupungeissa vieraskielisten, syrjäytyneiden nuorten sekä osatyökykyisten työllisyyden edistämiseen. Nämä asiakasryhmät ovat usein oikeutettuja liki kaikkiin työvoima- ja yrityspalveluihin sekä tukityöllistämismahdollisuuksiin, jolloin tehostetulla palveluohjauksella voidaan luoda tehokkaita työllisyyttä ja työllisyysastetta lisääviä vaikutuksia.
Helsingin kaupunkistrategiassa 2017–2021 (kaupunginvaltuusto 27.9.2017, 321 §) vahva työllisyys ja maahanmuuttajien onnistunut kotoutuminen ovat keskeisiä tavoitekirjauksia, jotka liittyvät olennaisesti kaupungin kestävän kasvun ja vakaan talouden turvaamiseen. Päätösehdotus tukee pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisyä, työttömyysjaksojen lyhenemistä sekä vahvistaa kaupungin kokonaiskoordinaatiota maahanmuuttajien kotoutumisesta ja on näin strategian mukainen.
Kokeilussa siirtyvä toimivalta ja asiakaskohderyhmä
Kokeilussa kaupunki vastaisi kaikkien helsinkiläisten työmarkkinatukea ja peruspäivärahaa saavien työttömien ja työllistymistä edistävässä palvelussa olevien työnhakijoiden, kaikkien alle 30-vuotiaiden työnhakijoiden sekä kaikkien äidinkieleltään vieraskielisten työnhakijoiden palveluprosessista ja TE-palvelujen tarjoamisesta. Kohderyhmän koko on alustavan tiedon mukaan Helsingissä n. 37 000 työnhakija-asiakasta, johon sisältyvät kaikki kunnan osarahoittaman työmarkkinatuen piirissä olevat asiakkaat. Kohderyhmässä korostuu heikossa työmarkkina-asemassa olevien työnhakijoiden osuus, joiden palveluprosessin kehittämiseen kaupungilla olisi monialaisena toimijana huomattavasti tarjottavaa. Uudenmaan TE-toimiston Helsingin toimipaikan työnhakijoista noin 27 prosenttia siirtyisi kokeiluun (17.9.2019 tilanne, liitteen 1 mukaisesti). Uudenmaan TE-toimisto vastaisi kokeiluasiakkaille myönnettävistä työttömyysturvalausunnoista. Uudenmaan TE-toimistolle jäisi vastuu muista kuin työttömistä tai aktivointipalvelussa olevista Kelan työttömyysetuudella olevista työnhakijoista sekä kokonaisvastuu ansiosidonnaista työttömyysetuutta saavista yli 30-vuotiaista kotimaankielisistä työnhakijoista.
Palveluprosessista vastaaminen tarkoittaa työttömän työnhakijan määräaikaishaastattelua, palvelutarpeen arviointia sekä työllistymis-, kotoutumis- tai aktivointisuunnitelman laatimista ja seurantaa. Kaupunki saisi käyttöönsä TE-hallinnon asiakastietojärjestelmän. Kaupunki tarjoaisi palveluprosessin yhteydessä työnhakijalle julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) mukaisia työnvälitys-, tieto- ja neuvonta- sekä ammatinvalinta- ja uraohjauspalveluja samoin kuin kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) mukaisia palveluja. Kaupunki voisi myös myöntää palkkatukea (ei kuitenkaan kaupungin omiin palkkatukitehtäviin) ja starttirahaa, järjestää työkokeiluja sekä ohjata työnhakijoita työvoimakoulutuksiin ja työnhakuvalmennuksiin. Kaupunki voisi tehdä työtarjouksia sekä välittää tietoja avoimeksi ilmoitetuista työpaikoista sekä esitellä työnantajalle työnhakijoita, jotka ovat sopivia avoimeen työpaikkaan. Työttömyysturvaan vaikuttavan työvoimapoliittisen lausunnon myöntäisi edelleen alueen TE-toimisto.
Kokeilun resursointi
Kokeiluun sitoutuminen ei kasvata kaupungin työllisyysmenoja kokonaisuutena. Suuret kaupungit neuvottelevat työ- ja elinkeinoministeriön kanssa parhaillaan laskentakaavasta, jolla määritetään kokeiluihin siirtyvä henkilöstö, asiakasprosessia tukevat toimenpiteet sekä osuus alueen ELY-keskuksen työllisyyshankintamäärärahoista. Valtiolta kokeiluihin kohdennettavat resurssit mitoitetaan hakuilmoituksen mukaan siten, että niillä varmistetaan kohderyhmälle vähintään nykyinen palvelutaso.
Kokeiluun siirtyvien kaupunkien odotetaan hakuilmoituksen mukaisesti tuovan omia panoksiaan palvelutason nostamiseksi ja palveluiden kehittämiseksi. Kaupungin oman resursoinnin viitearvoksi esitetään hakemuksessa 15 prosentin tasoa vuoden 2018 työmarkkinatukimenoista käsittäen kokeiluun kohdentuvan henkilötyöpanoksen, kehittämispanoksen sekä muut kuin lakisääteiset palvelut kokeilun asiakkaille. Helsingin kokeilulta edellytetty kustannus olisi tällöin 9,37 miljoonaa euroa.
Helsingin nykyiset työllisyydenhoidon palvelut kattavat hakukirjeen resursseja koskevan viitearvon liki kolminkertaisesti (liitteen 2 hakemuksen mukaisesti noin 27 miljoonaa euroa). Helsinki kohdentaa ei-lakisääteisinä panostuksinaan kokeiluun valtaosan nykyisistä työllisyydenhoidon resursseistaan, maahanmuuttajien osaamiskeskustoiminnan, koulutustoimialan tarjoamat koulutukset työttömille, nuorten työpajatoiminnan sekä erilaiset työllistymistä tukevat omarahoitteiset hankkeensa. Kokeiluun sidotaan myös kaupungin työllisyydenhoidon nykyiset kehittämisvoimavarat. Laskelmat ovat alustavia ja perustuvat näiden palvelujen nykyiseen rahoitukseen.
Kokeiluasetelman epävarmuustekijät
Työllisyyskokeilua koskevan erillislain sisältö ei ole vielä hakemusta jätettäessä tiedossa. Työ- ja elinkeinoministeriö ei myöskään ole 5.11.2019 mennessä toimittanut riittäviä tietoja valtiolta kaupungin työnjohtoon siirtyvästä henkilöstöresurssista ja sen laskentaperusteista tai kokeiluun siirtyvästä asiakaskohderyhmästä lukumäärää ja etuusmuotoa lukuun ottamatta. Helsingin kokeiluhakemus tavoitteineen, keskeisine sisältöineen ja toimenpiteineen on siten valmisteltu nämä rajoitteet huomioiden. Kaupunkia sitovaa hakemusta ei ole käytettävissä olevien tietojen pohjalta mahdollista jättää. Työ- ja elinkeinoministeriö on hakuvaiheessa todennut, että kaupungilla on vielä kokeilulain lausuntokierroksella mahdollisuus vetäytyä kokeilusta. Helsinki arvioi työllisyyskokeilun onnistumisedellytyksiä ja riskejä uudelleen lakiesityksen lausuntokierroksen yhteydessä.
Työllisyyskokeilu kasvattaisi kaupungin lakisääteisten tehtävien määrää. Kokeiluun valittaville kunnille on siksi tarjottava riittävät vaikutusmahdollisuudet lain sisältöä, toimeenpanon teknisiä määrittelyjä ja laskentaperusteita valmisteltaessa. Kokeilun seuraavat osa-alueet on riittävällä tasolla määritettävä ennen lakiesityksen lausuntokierrosta:
- tehtävien jakautumisperiaatteet ja kokeilujen resursointi
- hankintayhteistyön periaatteet ELY:n kokeilualueelle kiintiöimiä määrärahoja koskien
- yhteistyö kokeilun asiakasohjauksessa
- TE-toimiston yrityspalvelujen tarjonta kokeilualueiden asiakkaille
- kokeilujen seuranta- ja arviointimenetelmät
Kokeilun onnistumisen kannalta kriittiseksi nousee myös kokeilun alku, jolloin asiakkaat siirtyvät kunnan vastuulle. Nyt esitettyjen aikataulujen mukaan kokeilut alkaisivat muutaman kuukauden kuluttua lainsäädännön päättämisestä.
Kokeiluhakemuksessa ei ole riittävästi avattu keinoja, jolla alueelliset yritys- ja rekrytointipalvelut voidaan tuoda osaksi uudelleen muodostuvia henkilöasiakaspalveluprosesseja. Kokeiluissa olisi oltava mukana sekä työvoiman tarjontaan että kysyntään liittyvät palvelut. Yrityspalveluita on saatava myös kokeilun asiakkaille. Kokeilu tarjoaisi mahdollisuuden muotoilla julkiset työllisyyspalveluiden yritys- ja rekrytointipalvelut kokonaan uudelleen tehokkaammaksi kokonaisuudeksi.
Pääkaupunkiseudun erityispiirteet tulee huomioida kokeilualueiden valinnassa ja samalla estää palvelurakenteen pirstaloituminen. Kaikki pääkaupunkiseudun kaupungit pitää valita kokeiluun, mikäli ne siihen hakeutuvat. Alueen tasapainoisen kehityksen turvaamiseksi on erityisen perusteltuja syitä sille, että työvoimapolitiikan palvelurakenne säilytetään pääkaupunkiseudulla yhdenmukaisena koko kokeilujakson ajan. Pääkaupunkiseudun erityispiirteiden perusteella voidaan poiketa hakukirjeen viitteellisestä tavoitteesta, jonka mukaisesti enintään 40 prosenttia Uudenmaan TE-toimiston työnhakija-asiakkaista voitaisiin ohjata kokeiluihin. Tämä tarkoittaisi käytännössä yhden kaupungin pois jäämistä kokeilusta, mikä ei ole edellä mainituin perustein kannatettavaa. Uudenmaan TE-toimistoon jää Espoon, Helsingin ja Vantaan kokeilusiirtojen jälkeen noin 90 000 asiakasta. Asiakasmäärä on riittävä turvaamaan Uudenmaan TE-toimiston palvelut.
Yhteisvalmistelu
Asian on valmistellut kaupunginkanslian elinkeino-osasto yhteistyössä hallinto-, henkilöstö-, talous- ja suunnitteluosastojen kanssa. Kaupungin toimialoista päätösvalmisteluun ja Helsingin hakemuksen laatimiseen ovat osallistuneet sosiaali- ja terveystoimiala sekä kasvatuksen ja koulutuksen toimiala. Helsingin kaupunki on valmistellut kokeiluhakemusta myös yhteistyössä Uudenmaan ELY-keskuksen sekä Uudenmaan TE-toimiston kanssa. Kokeiluhakemusta ja keskeisiä päätösperusteita on valmisteltu myös Suomen kuuden suurimman kaupungin välisenä yhteistyönä (Helsinki, Espoo, Tampere, Vantaa, Oulu ja Turku).
Toimivalta
Hallintosäännön 8 luvun 2 § mukaan kaupunginhallituksen elinkeinojaosto päättää kaupungin työllisyydenhoidon periaatteista sekä seuraa niiden toteutumista.
Asian jatko
Elinkeinojaoston kokouksessa asiaa esittelee maahanmuutto- ja työllisyysasioiden päällikkö Ilkka Haahtela.
Mikäli kaupunginhallituksen elinkeinojaosto tekee ehdotuksen mukaisen päätöksen, elinkeinojohtaja elinkeinojaoston esittelijänä jättää liitteenä olevan hakemuksen työ- ja elinkeinoministeriöön viimeistään 19.11.2019. Tämän jälkeen asian jatkokäsittely kuuluu lainvalmistelun ja lainsäätämisen alaan. Koska monesta kokeilun toteutettavuuteen vaikuttavasta keskeisestä seikasta ei ole vielä riittävää selkoa, kaupunki edellyttää riittäviä vaikutusmahdollisuuksia niiden täsmentämisessä.
Helsingin kaupunki lausuu kokeilulakiesityksestä työ- ja elinkeinoministeriölle. Lausunnon antaa kaupunginhallitus, ja tässä yhteydessä kaupunki vahvistaa osallistumisensa tai voi vielä vetäytyä työllisyyskokeilusta.
Päätös tullut nähtäväksi 21.11.2019
MUUTOKSENHAKUKIELTO
Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.
Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §
Esittelijä
Lisätietojen antaja
Ilkka Haahtela, Maahanmuutto- ja työllisyysasioiden päällikkö, puhelin: 09 310 25565
Johannes Hirvelä, kehittämispäällikkö, puhelin: 09 310 82535
Eetu Pernu, erityissuunnittelija, puhelin: 09 310 36085