Sääntöohjaus, hallintosäännön muuttaminen, valtuutetun aloitteen käsittely
V 13.4.2022, Hallintosäännön muuttaminen, valtuutetun aloitteen käsittely
Päätös
Kaupunginhallitus esitti kaupunginvaltuustolle seuraavaa:
Kaupunginvaltuusto hyväksyy Helsingin kaupungin hallintosäännön liitteen 1 mukaisesti 1.5.2022 lukien.
Käsittely
Palautusehdotus:
Jussi Halla-aho: Asia palautetaan valmisteltavaksi siten, että valtuutetulla on mahdollisuus joko esitellä aloitteensa valtuustossa sen jättämisen yhteydessä tai kommentoida siihen lautakunnassa annettua vastausta riippumatta aloitteen sisällöstä, merkittävyydestä tai allekirjoittajien määrästä. Varsinaista keskustelua ei tässä yhteydessä tarvitse sallia.
Jussi Halla-ahon palautusehdotusta ei kannatettu, joten se raukesi.
Minja Koskelan ensimmäinen vastaehdotus: Esityksestä muutetaan valtuutettujen edellytetty allekirjoitusmäärä 25:stä 20:een.
Perustelu: teimme saman sisältöisen esityksen viimeksi palautuksena. Aloitejärjestelmä kaipaa sujuvoittamista, mutta 25 allekirjoitusta on liian runsas nosto.
Kannattaja: Paavo Arhinmäki
Äänestys
JAA-ehdotus: Esityksen mukaan
EI-ehdotus: Minja Koskelan ensimmäinen vastaehdotus
Jaa-äänet: 11
Elisa Gebhard, Juha Hakola, Suvi Pulkkinen, Marcus Rantala, Nasima Razmyar, Sari Sarkomaa, Daniel Sazonov, Anni Sinnemäki, Reetta Vanhanen, Maarit Vierunen, Ozan Yanar
Ei-äänet: 3
Paavo Arhinmäki, Jussi Halla-Aho, Minja Koskela
Poissa: 1
Juhana Vartiainen
Kaupunginhallitus päätti hylätä ehdotuksen äänin 11 – 3 (1 poissa).
Minja Koskelan toinen vastaehdotus: Poistetaan seuraava kohta sivulta 4:
“Esitetty muutos on vastikään hyväksytyn kaupunkistrategian 2021-25 mukainen. Strategian mukaan käynnistetään sellaisten konkreettisten uudistusten toimeenpano, jotka tuovat lisää tehokkuutta, tuottavuutta, taloudellista liikkumavaraa ja voimavaroja kaupungin toimintaan.”
Lisäksi muutetaan seuraavaa kohtaa:
“Samalla valtuusto pystyy keskittymään keskustelemaan asioista, jotka luontevimmin kuuluvat kaupungin ylimmälle, strategisen tason päätöksentekotoimielimelle.”
Muutettu muoto:
“Samalla valtuusto pystyy keskittymään keskustelemaan asioista, jotka luontevimmin kuuluvat kaupunginvaltuustolle.”
Perustelu: kaupunginvaltuustolla on paitsi strategisen tason päätöksentekorooli, myös poliittinen rooli demokraattisen keskustelun mahdollistajana. Tehokkuuteen vetoaminen tuntuu valtuuston työskentelyn kokonaiskuvan näkökulmasta suppealta. Allekirjoitusmäärän nosto tulee pohjassa perustelluksi myös ilman näitä nimenomaisia kohtia.
Kannattaja: Reetta Vanhanen
Kaupunginhallitus hyväksyi yksimielisesti Minja Koskelan vastaehdotuksen mukaisesti muutetun ehdotuksen.
Jussi Halla-Aho jätti päätöksestä eriävän mielipiteen seuraavilla perusteluilla:
Asia olisi tullut palauttaa valmisteltavaksi siten, että valtuutetulla on mahdollisuus joko esitellä aloitteensa valtuustossa sen jättämisen yhteydessä tai kommentoida siihen lautakunnassa annettua vastausta riippumatta aloitteen sisällöstä, merkittävyydestä tai allekirjoittajien määrästä. Varsinaista keskustelua ei tässä yhteydessä tarvitsisi sallia.
Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle seuraavaa:
Kaupunginvaltuusto hyväksyy Helsingin kaupungin hallintosäännön liitteen 1 mukaisesti 1.5.2022 lukien.
Hallintosääntöön tehtävät muutokset koskisivat valtuutetun aloitteen käsittelyä 30 luvun 11 §:ssä ja 12 §:ssä.
Aloitejärjestelmän muuttaminen
Aloitejärjestelmää muutettaisiin siten, että aloitevastauksen antaisi kaupunginhallituksen sijasta se lautakunta tai johtokunta, jonka toimivaltaan, tai jonka alaisen viranomaisen toimivaltaan aloitteessa esitetyt toimenpiteet kuuluisivat. Kaupunginhallitus vastaisi edelleen aloitteisiin, joissa esitetyt toimenpiteet kuuluisivat sen omaan tai sen alaisuuteen suoraan kuuluvien viranomaisten toimivaltaan taikka kaupunginvaltuuston toimivaltaan. Lisäksi kaupunginhallitus vastaisi aloitteisiin, joissa on vähintään 25 valtuutetun allekirjoitukset. Kaupunginvaltuustossa käsiteltäisiin vastaukset tämän allekirjoitusrajan ylittäviin aloitteisiin.
Muutos siirtäisi vastaamistehtävän osittain lähemmäs sitä viranomaista, joka päättäisi aloitteessa esitetyistä toimenpiteistä muutenkin. Prosessi olisi samankaltainen kuntalaisaloitteiden käsittelyjärjestyksen kanssa. Koska kysymys kuitenkin on luottamushenkilöiden tekemistä aloitteista, olisi vastaajana toimielin, ei suoraan viranhaltija. Valtuustossa käsiteltäisiin vastauksia vain sellaisiin aloitteisiin, joissa on vähintään 25 allekirjoittajaa, mikä olisi omiaan vähentämään sellaisten valtuustossa käsiteltävien asioiden määrää, joiden ei voida katsoa olevan strategisia, periaatteellisesti merkittäviä tai taloudellisesti laajakantoisia.
Kaupunginhallitus kuitenkin säilyisi aloiteprosessin kontrolloijana, koska se päättäisi, mikä toimielin vastaa mihinkin aloitteeseen ja voisi lisäksi pitää itsellään tilaisuuden vastata mihin tahansa aloitteeseen. Tehtävä sopii kaupunginhallitukselle yhtäältä nykyisen aloitevastaajan ja toisaalta keskeisimmän operatiivisen toimielimen ja valtuustoasioiden valmistelijan roolissa.
Aloitteiden allekirjoitusraja siis nousisi. Ryhmäaloite ja talousarvioaloite säilyisivät ennallaan, mutta ryhmäaloitteita voisi tehdä jatkossa valtuustokauden aikana kahdeksan per valtuustoryhmä nykyisen neljän sijaan. Myös kahdeksan kuukauden määräaika vastauksen antamiselle säilyisi ennallaan. Hallintosääntö ei enää ohjaisi valtuustossa aloitekokousten pitämiseen, vaan aloitevastauksia käsiteltäisiin tasaisesti ympäri vuoden määräaikojen puitteissa. Tämä vähentäisi pitkiä kokouksia ja auttaisi tasapainottamaan asiamääriä valtuuston kokouksissa.
Nykytila ja lainsäädäntö
Valtuutettujen aloitteista ei säädetä kuntalaissa tai muussakaan laissa, vaan kunnat saavat itse päättää aloitteiden käsittelyprosesseista. Oikeuskirjallisuudessa on kuitenkin katsottu, että aloiteoikeus on suoranaisesta sääntelyn puuttumisesta huolimatta olemassa. Kuntalaissa (410/2015) säädetäänkin, että hallintosäännössä on annettava tarpeelliset määräykset valtuutetun aloitteen käsittelystä (lain 90 §:n 1 momentin 3 kohdan c alakohta).
Voimassa olevan hallintosäännön mukaan valtuutettu voi tehdä aloitteen kaupungin yhteisestä asiasta jättämällä sen valtuuston kokouksen aikana kirjallisesti kokousjärjestelmään. Aloitevastaus valmistellaan kaupunginkanslian ja toimialojen yhteistyönä. Valmistelun jälkeen aloitevastaus esitellään valtuustolle kahdeksan kuukauden kuluessa, mikäli aloitteella on vähintään 15 allekirjoittajaa. Jos allekirjoittajia on vähemmän kuin 15, kaupunginhallitus käsittelee aloitevastauksen. Ryhmäaloitteisiin annetut vastaukset käsitellään allekirjoittajamäärästä riippumatta aina valtuustossa.
Erityinen aloitemuoto on talousarvioaloite. Aloite on talousarvioaloite, jos se koskee määrärahan ottamista seuraavan vuoden talousarvioon. Nämä aloitteet käsitellään valtuustossa talousarvion käsittelyn yhteydessä. Tarkoitus on, että aloitteissa esitetyt toimenpiteet tulevat harkittavaksi talousarviovalmistelun yhteydessä.
Talousarvion laatimisohjeissa määrätään, että lauta- ja johtokuntien on käsiteltävä talousarvioaloitteista annettavat lausunnot samanaikaisesti talousarvioehdotusten kanssa. Lausunnoissa on selvitettävä, miten aloitteessa esitetyt toimenpiteet on otettu huomioon talousarvioehdotuksessa. Lausunnossa on yksiselitteisesti mainittava, kuinka paljon aloitteessa esitetty toimenpide lisää/vähentää määrärahojen tarvetta ja onko nämä sisällytetty hallintokunnan talousarvioehdotukseen. Vastaavasti on ilmoitettava toimenpiteen vaikutukset suoritemääriin ja sisältyvätkö nämä muutokset talousarvioehdotukseen.
Nykyjärjestelmän haasteita
Nykyisessä järjestelmässä merkittävyydeltään kohtalaisen pienetkin aloitteet päätyvät kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi, kunhan niissä on vähintään viisitoista allekirjoittajaa. Aloitteessa esitettyjen toimenpiteiden laajuudella, ajankohtaisuudella tai poliittisella painoarvolla ei ole tältä osin merkitystä.
Varsinkaan pienempiin toimenpiteisiin tähtäävien aloitteiden osalta kaupunginvaltuuston käsittely ei ole tarkoituksenmukaista, vaan lopullisen aloitevastauksen voisi antaa myös kaupunginhallitus, lautakunta tai johtokunta, joille kuuluu myös aloitteissa esitettyjen toimenpiteiden tekemiseen tarvittava toimivalta.
Nykyjärjestelyssä aloitevastausten käsittely valtuustossa keskitetään ennalta sovittuihin aloitekokouksiin. Keskittäminen neljään vuosittaiseen kokoukseen tarkoittaa, että näissä kokouksissa on paljon asioita ja ne ovat kestoltaan pitkiä. Usein näistä kokouksista jää seuraavaan kokoukseen vielä asioita käsiteltäväksi, mikä vaikeuttaa kokousten asiamäärien tasapainottamista.
Ratkaisuehdotus
Allekirjoitusrajoja nostetaan 25 allekirjoittajaan. Kaupunginvaltuuston keskustelu voisi näin paremmin kohdentua asioihin, jotka kuuluvat sen toimivaltaan, jotka vaativat laajempaa poliittista keskustelua tai jotka ovat poliittisesti merkittävimpiä tai ajankohtaisimpia.
Kaupunginhallituksen rooli kaupungin toiminnan, hallinnon ja talouden johtamisessa puolestaan vahvistuisi, kun se saisi nykyistä laajemman toimivallan päättää, missä toimielimessä aloite käsitellään ja vastaus annetaan aloitteissa, joissa on alle 25 allekirjoittajaa.
Hallintosääntöä muutettaisiin siten, että aloitevastauksen antaa alle 25 allekirjoittajan aloitteisiin se toimielin, jonka toimivaltaan tai jonka alaisen viranomaisen toimivaltaan asia kuuluisi. Näin ollen lautakunnat ja johtokunnat antaisivat omalla toimivallallaan lopulliset vastaukset, jotka toimitettaisiin valtuutetuille tiedoksi toivomusponsivastausten tapaan. Kaupunginhallitus puolestaan antaisi sellaiset vastaukset, jotka eivät kuuluisi näille toimielimille.
Aloitekokousten sijaan aloitteita voitaisiin käsitellä määräajan puitteissa sitä mukaan kuin vastaukset valmistuvat. Tällöin kokousten asiamäärät ja kestot olisivat paremmin tasapainossa, ja myös tarkoituksellinen tasapainottaminen ja kokousten suunnittelu olisi helpompaa.
Kaupunginhallitus ei myöskään päättäisi, mihin valtuuston kokoukseen mikin aloite viedään, vaan asioiden käsittelyä voitaisiin joustavoittaa suunnittelemalla erikseen valtuuston puheenjohtajan kanssa aloitteiden käsittelyä sopivissa kokouksissa. Tämä olisi kuitenkin tehtävä niin, että aloitteen määräaikaa noudatetaan ja aloitteen tekijä saisi riittävän ajoissa tietoonsa, missä kokouksessa aloitevastaus on käsittelyssä.
Valtuustoryhmien väliset neuvottelut, kaupunkistrategia ja johtamisjärjestelmä
Luottamuspaikkaneuvottelujen yhteydessä kesällä 2021 valtuustoryhmät sopivat, että aloitejärjestelmän uudistamistyö jatkuu erillisissä neuvotteluissa 2017-21 valtuustokaudella tehdyn työn pohjalta.
Esitetty muutos on vastikään hyväksytyn kaupunkistrategian 2021-25 mukainen. Strategian mukaan käynnistetään sellaisten konkreettisten uudistusten toimeenpano, jotka tuovat lisää tehokkuutta, tuottavuutta, taloudellista liikkumavaraa ja voimavaroja kaupungin toimintaan.
Muutoksella pyritään keventämään aloitevastausten antamisen prosesseja ja käsittelyä ohjaten tehokkaasti aloitteisiin vastaaminen sinne, missä asia parhaiten tunnetaan ja missä on toimivalta esitettyjen toimenpiteiden ratkaisemiseksi. Samalla valtuusto pystyy keskittymään keskustelemaan asioista, jotka luontevimmin kuuluvat kaupungin ylimmälle, strategisen tason päätöksentekotoimielimelle.
Vuoden 2017 johtamisjärjestelmäuudistuksen tavoitteisiin kuului kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen johtamisroolien vahvistaminen. Samalla luotiin vahvat toimialalautakunnat. Esitetty muutos tukee myös tätä ajattelua ja tehtävienjakoa.
Aloitevastausten keskeisin koordinoija olisi kaupunginhallitus. Toimialalautakunnille puolestaan siirtyisi vastausvastuuta niiden toimivaltaan ja asiantuntemukseen kuuluvissa asioissa.
Asian jatko
Mikäli kaupunginvaltuusto hyväksyy aloitejärjestelmän muuttamista koskevat hallintosäännön kohdat, kaupunginkanslia täytäntöönpanopäätöksen jälkeen suunnittelee ja ohjeistaa aloitteiden uudet käsittelyprosessit ja vastausten uudet valmisteluprosessit.
Asian valmistelu
Aloitejärjestelmämuutoksen hallintosääntökirjaukset on valmisteltu kaupunginkanslian hallinto-osaston ja talous- ja suunnitteluosaston yhteistyönä. Hallintomenettelyn ohjausryhmä on käsitellyt asiaa 4.11.2020 ja sääntötyöryhmä 16.11.2020.
Kaupunginhallitus päätti 7.3.2022, 175 § palauttaa hallintosäännön muutokset uudelleen valmisteltavaksi siten, että alkuperäisestä ehdotuksesta poiketen allekirjoitusrajoista ei luovuta, vaan vastaukset aloitteisiin, joissa on vähintään 25 allekirjoittajaa, tulevat aina valtuuston käsiteltäväksi. Esitys on palautuspäätöksen mukainen.
Kaupunginhallitus 07.03.2022 § 175
Päätös
Kaupunginhallitus palautti asian uudelleen valmisteltavaksi.
Käsittely
Palautusehdotus:
Daniel Sazonov: Asia palautetaan valmisteluun niin, että perusratkaisu siitä, että aloitevastauksen antaisi kaupunginhallituksen sijasta se lautakunta tai johtokunta, jonka toimivaltaan, tai jonka alaisen viranomaisen toimivaltaan aloitteessa esitetyt toimenpiteet kuuluisivat säilytetään. Näin ollen, kun valtuutettu jättää aloitteen kaupunginvaltuustolle, kaupunginhallituksen on osoitettava aloite vastattavaksi sille lautakunnalle tai johtokunnalle, jonka toimivaltaan tai jonka alaisen viranomaisen toimivaltaan aloitteessa esitetty toimenpide kuuluu. Kaupunginvaltuuston, kaupunginhallituksen ja suoraan kaupunginhallituksen alaisen viranomaisen toimivaltaan kuuluvia toimenpiteitä koskevat aloitteet tai muutoin periaatteellisesti merkittävät aloitteet jäävät kaupunginhallituksen vastattavaksi.
Pohjaesitykseen verrattuna luovuttaisiin ajatuksesta, että kaupunginvaltuustossa käsiteltäisiin vastaukset aloitteisiin, joissa esitetyt toimenpiteet kuuluvat kaupunginvaltuuston toimivaltaan tai ovat muutoin periaatteellisesti merkittäviä. Sen sijaan valtuustoaloitteen päätyminen kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi ratkaistaisiin jatkossakin allekirjoitusten määrällä. Tätä allekirjoitusmäärää nostettaisiin 15 allekirjoittajasta 25 allekirjoittajaan. Aloite tulisi kaupunginvaltuuston käsittelyyn, jos siinä on vähintään 25 allekirjoittajaa.
Ryhmäaloitteet tulisivat jatkossakin aina kaupunginvaltuuston käsittelyyn ja niiden määrä nostettaisiin. Ryhmäaloitteita voisi tehdä ryhmää kohden 8 kappaletta valtuustokaudessa.
Talousarvioaloitteiden määräaikaa siirrettäisiin toukokuun loppuun.
Kannattaja: Reetta Vanhanen
Palautusehdotus:
Paavo Arhinmäki: Perusratkaisu siitä, että aloitevastauksen antaisi kaupunginhallituksen sijasta se lautakunta tai johtokunta, jonka toimivaltaan, tai jonka alaisen viranomaisen toimivaltaan aloitteessa esitetyt toimenpiteet kuuluisivat säilytetään. Näin ollen, kun valtuutettu jättää aloitteen kaupunginvaltuustolle, kaupunginhallituksen on osoitettava aloite vastattavaksi sille lautakunnalle tai johtokunnalle, jonka toimivaltaan tai jonka alaisen viranomaisen toimivaltaan aloitteessa esitetty toimenpide kuuluu. Kaupunginvaltuuston, kaupunginhallituksen ja suoraan kaupunginhallituksen alaisen viranomaisen toimivaltaan kuuluvia toimenpiteitä koskevat aloitteet tai muutoin periaatteellisesti merkittävät aloitteet jäävät kaupunginhallituksen vastattavaksi.
Pohjaesitykseen verrattuna luovuttaisiin ajatuksesta, että kaupunginvaltuustossa käsiteltäisiin vastaukset aloitteisiin, joissa esitetyt toimenpiteet kuuluvat kaupunginvaltuuston toimivaltaan tai ovat muutoin periaatteellisesti merkittäviä. Sen sijaan valtuustoaloitteen päätyminen kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi ratkaistaisiin jatkossakin allekirjoitusten määrällä. Tätä allekirjoitusmäärää nostettaisiin 15 allekirjoittajasta 20 allekirjoittajaan. Aloite tulisi kaupunginvaltuuston käsittelyyn, jos siinä on vähintään 20 allekirjoittajaa.
Kannattaja: Suldaan Said Ahmed
Palautusehdotus:
Jussi Halla-aho: Asia palautetaan valmisteluun siten, että tämänhetkistä allekirjoittajien määrää ei nosteta niiden aloitteiden osalta, jotka tulevat valtuuston käsittelyyn. Sen sijaan valtuuston käsittelyyn ei tule tuoda aloitteita, jotka eivät kuulu kunnan toimialaan tai joilla on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Kunnan toimialaan kuulumattomien aloitteiden osalta käsittely todetaan kunnan toimialaan kuulumattomaksi
ja aloitteet, joilla on merkittävä taloudellinen vaikutus, tulee ohjata talousarvioaloitekäsittelyyn. Kuntalaissa ei säädetä valtuutetun aloiteoikeudesta, mutta lain esitöissä viitataan aloitteesta käytävään lähetekeskusteluun. Lähetekeskustelutyyppisiä ratkaisuja on olemassa eri valtuustoissa. Joissain valtuustoissa aloitteen jättäjä saa esitellä aloitteensa. Mahdollista olisi myöskin käydä lyhyt etukäteen ajallisesti rajattu lähetekeskustelu, joka lyhentäisi aloitekäsittelyjä valtuustossa huomattavasti. Lähetekeskustelutyyppinen ratkaisu mahdollistaisi
keskustelun julkisena pysymisen, jotta myös kuntalaiset voisivat kuulla käytyä keskustelua vaikka se olisi ajallisesti lyhyempää kuin tällä hetkellä. Luottamushenkilöillä on keskeinen asema edustukselliseen demokratiaan perustuvassa kunnallisessa päätöksenteossa. Ylintä päätösvaltaa kunnassa käyttävät luottamushenkilöt valtuustossa. Vaikka kuntalaki ei suoraan ota kantaa aloitteen käsittelyyn vaan se on jätetty hallintosäännössä säädettäväksi, on aloiteoikeus kuitenkin osa edustuksellista demokratiaa ja näin ollen eräs tapa tuoda valtuuston julkiseen keskusteluun kullekin puolueelle ja valtuutetuille merkityksellisiä asioita. Nyt esitetty malli ja allekirjoitusten määrä kaventavat edustuksellisen demokratian mahdollisuuksia huomattavasti, kun aloitteiden käsittely siirretään suljettujen ovien taakse ja pois kuntalaisten mahdollisuudesta kuulla käytyä keskustelua.
Jussi Halla-ahon palautusehdotusta ei kannatettu, joten se raukesi.
1 äänestys
JAA-ehdotus: Asian käsittelyä jatketaan
EI-ehdotus: Daniel Sazonovin palautusehdotuksen mukaisesti
Jaa-äänet: 2
Paavo Arhinmäki, Suldaan Said Ahmed
Ei-äänet: 11
Silja Borgarsdottir Sandelin, Elisa Gebhard, Anniina Iskanius, Johanna Nuorteva, Tuomas Rantanen, Nasima Razmyar, Sari Sarkomaa, Daniel Sazonov, Reetta Vanhanen, Juhana Vartiainen, Maarit Vierunen
Tyhjä: 1
Jussi Halla-aho
Poissa: 1
Anni Sinnemäki
Kaupunginhallitus palautti asian uudelleen valmisteltavaksi äänin 2 - 11 (1 tyhjä, 1 poissa).
Asian käsittelyn keskeyttämisen vuoksi Arhinmäen palautusehdotusta ei käsitelty.
28.02.2022 Pöydälle
14.02.2022 Pöydälle
03.02.2022 Ehdotuksen mukaan
Esittelijä
Lisätiedot
Antti Peltonen, hallintopäällikkö, puhelin: 310 36018
Päätös tullut nähtäväksi 06.04.2022
MUUTOKSENHAKUKIELTO
Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.
Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §
Esittelijä
Lisätietojen antaja
Antti Peltonen, hallintopäällikkö, puhelin: 09 310 36018