Valtuustoaloite, loppu Israelin miehityksen tukemiselle
V 15.6.2022, Valtuutettu Suldaan Said Ahmedin aloite palestiinalaisalueiden laittomasta miehityksestä ja Helsingin kaupungin hankinnoista
Päätös
Kaupunginhallitus päätti panna asian pöydälle.
Käsittely
Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti panna asian pöydälle Minja Koskelan ehdotuksesta.
Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle seuraavaa:
Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.
Valtuutettu Suldaan Said Ahmed ja 19 muuta valtuutettua esittävät aloitteessaan, että kaupunki sitoutuu jatkossa olemaan solmimatta sopimuksia minkään yrityksen kanssa, joka hyötyy palestiinalaisalueiden laittomasta miehityksestä. Valtuutetut esittävät lisäksi, että kaupunki selvittää, tekeekö se tällä hetkellä yhteistyötä miehityksestä hyötyvien osapuolten kanssa ja tarvittaessa irtisanoo kyseiset sopimukset.
Hankintadirektiivi ja hankintalaki
Euroopan unionin hankintadirektiivi (2014/24/EU) on Suomessa implementoitu osaksi kansallista oikeutta säätämällä 1.1.2017 voimaan astunut laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016; hankintalaki). Asian arvioinnin kannalta keskeisessä asemassa on siten kansallinen hankintalaki.
Hankintalaissa asetetun kansallisen kynnysarvon ylittävät hankinnat on kilpailutettava hankintalain mukaisessa menettelyssä. Hankintalaissa on tyhjentävästi lueteltu kilpailutuksissa sovellettavat tarjoajien pakolliset ja harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet. Osallisuus siirtokuntatoimintaan ei ole pakollinen eikä harkinnanvarainen poissulkemisperuste.
Tarjoaja voidaan poissulkea myös, mikäli tarjoajan tarjous on tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten vastainen. Tarjouspyynnössä hankintayksikkö voi asettaa tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia soveltuvuusvaatimuksia. Vaatimusten on liityttävä hankinnan kohteeseen siten, että ne osoittavat ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuudet toteuttaa hankinta. Vaatimusten tulee olla objektiivisia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia.
Osallisuus siirtokuntatoimintaan ei liity tarjoajan rekisteröitymiseen, taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen eikä sen tekniseen tai ammatilliseen pätevyyteen, minkä vuoksi se ei ole myöskään hankintalain sallima tarjoajalle asetettu soveltuvuusvaatimus.
Edellä todetun perusteella kaupunki ei hankintalain säännöksistä johtuen voi poissulkea eikä hylätä tarjousta sen perusteella, että tarjoaja on osallistunut siirtokuntatoimintaan.
Hankintalain soveltamisalan ulkopuoliset hankinnat
Hankintalaissa määritelty kynnysarvo tavara- ja palveluhankinnoille on 60 000 euroa. Kynnysarvon alittaviin hankintoihin ei sovelleta hankintalakia. Mikäli kynnysarvon alittava hankinta kuitenkin kilpailutetaan, on niidenkin osalta asetettava tarjoajien valinnalle objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita. Huomioon on otettava myös hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate, jonka mukaan viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.
Ottaen lisäksi huomioon mitä jäljempänä kunnan toimialasta lausutaan, eivät aloitteessa mainitut perusteet sovellu tarjoajan valintaa ohjaavaksi perusteeksi myöskään pienhankintojen kilpailuttamiseen.
Kunnan toimiala ja ulkopolitiikan harjoittaminen
Kunnan toiminnan lähtökohtana on toiminnan paikallisuus ja keskittyminen kunnan omalle alueelle. Kunnat harjoittavat kuitenkin nykyisin laajasti kansainvälistä yhteistyötä, ja sillä voidaan katsoa olevan vakiintunut paikka kunnan toiminnassa.
Kansainvälisen yhteistyön kuulumista kunnan toimialaan arvioidaan samoilla periaatteilla kuin kunnan toimialan rajoja yleisestikin. On siten huomioitava muun muassa, että kyseinen toiminta on kunnan asukkaiden edun mukaista, ja että panostus toimintaan on kohtuullinen suhteessa tavoiteltaviin päämääriin.
Kunnan toimialaan kuuluvana on pidetty esimerkiksi ystävyyskuntatoimintaa (KHO 1982 II 18). Myös humanitaarisen avun antamista on pidetty sallittuna (KHO 1983 II 35), kun päätös ei ollut sisältänyt kannanottoa ulkopoliittisiin kysymyksiin tai toisen valtion sisäisiin asioihin. Helsingin kaupunki on äskettäin tehnyt kertaluontoisen päätöksen humanitaarisen avun antamisesta Ukrainassa käytävän sodan uhrien auttamiseksi (Pri 3.3.2022 § 33).
Kunnan harjoittamasta kansainvälisestä yhteistyöstä on erotettava ulkopoliittisten kannanottojen tekeminen, joihin oikeuskäytännössä on suhtauduttu kielteisesti (KHO 1983 II 28). Oikeuskirjallisuudessa pidättyvää suhtautumista on perusteltu sillä, että kunnan ei tule harjoittaa ulkopolitiikkaa eikä sitoa kunnan jäseniä kannanottoihin, joita he eivät mahdollisesti pidä aatteellisesti tai muutoin hyväksyttävinä.
Suomen ulkopolitiikan johtaminen kuuluu perustuslain 93 §:n mukaan tasavallan presidentille yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Ulkopolitiikan valmistelu ja täytäntöönpano kuuluvat valtioneuvoston asetuksen 1171/2005 mukaisesti ulkoministeriön tehtäviin.
Aloite sisältää kannanoton vieraan valtion toimintaan. Lisäksi aloitteessa ehdotetaan tällaiseen toimintaan liittyviä sanktioluonteisia toimenpiteitä. Niiden ulkopoliittisesta luonteesta johtuen aloitteen ja sen mukaisten toimenpiteiden ei siten voida katsoa kuuluvan kunnan toimialaan.
Muut konfliktit, yhdenvertaisuus ja johdonmukaisuus
Aloitteessa on esitetty irtautumista nykyisistä ja tulevista sopimussuhteista tahojen kanssa, joiden katsottaisiin hyötyvän palestiinalaisalueiden miehityksestä. On kuitenkin löydettävissä myös vastaavia tilanteita, joissa kansainvälisen yhteisön keskusteluissa on esitetty, että konfliktin osapuoli on syyllistynyt laittomaan miehitykseen tai johonkin muuhun kansainvälisen oikeuden vastaiseen toimintaan.
Hallintolaissa edellytetään viranomaisen toiminnan olevan yhdenvertaista ja puolueetonta. Olisi yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallista ja muutenkin epäjohdonmukaista, mikäli kunta pidättäytyisi sopimuksista tarjoajien kanssa, joiden se katsoisi hyötyvän palestiinalaisalueiden miehityksestä ja samaan aikaan jatkaisi sopimustoimintaa muiden kumppaneiden kanssa, joiden osalta on esitetty, että ne hyötyvät jostakin toisesta laittomana pidetystä miehityksistä tai muusta kansainvälisen oikeuden vastaisesta toiminnasta.
Olisi lisäksi epäjohdonmukaista, mikäli kaikista mahdollisista vastaavista kansainvälisen oikeuden rikkomuksista tai muista kansainvälisen yhteisön tuomitsemista teoista ainoastaan valtion toteuttama laittomana pidetty miehitys katsottaisiin poissulkemisperusteeksi Helsingin kaupungin hankinnoissa.
Kannanotot vieraiden valtioiden välisiin tai vieraiden valtioiden sisällä vallitseviin konflikteihin, ja niihin reagoiminen esimerkiksi taloudellisin pakottein, eivät edellä todetusti kuulu kunnan toimialaan, vaan osaksi valtion ulkopolitiikkaa.
Edellä todettuun viitaten kaupunginhallitus katsoo, ettei aloitteessa esitetyille toimenpiteille ole oikeudellisia edellytyksiä.
Ihmisoikeudet Helsingin kaupungin hankintastrategiassa
Ihmisoikeudet mainitaan Helsingin hankintastrategian vaikuttavuus ja vastuullisuus -teeman yhteydessä. Teeman päävalinnan mukaan Helsingin hankinnat ovat vaikuttavia, vastuullisia ja ilmastoviisaita. Päävalinnan selvennyksessä todetaan, että erityistä huomiota tulee kiinnittää työ- ja ihmisoikeuksien noudattamiseen hankinnoissa.
Vaikuttavuus ja vastuullisuus -teeman eräänä tavoitteena on edistää hankinnoilla sosiaalisen vastuun eli ihmisoikeuksien ja työelämän perusoikeuksien toteutumista. Tavoitetta selvennetään seuraavasti: ”Edellytämme kumppaneiltamme toimintaa, jossa työntekijän ihmisoikeuksia ja työelämän perusoikeuksia kunnioitetaan.” Keskeisenä tavoitteeseen liittyvänä toimenpiteenä on saada ihmisoikeuksia sekä työelämän perusoikeuksia koskevat tavoitteet ja ehdot asianmukaisiin sopimuksiin.
Edellä mainituilla tavoitteilla tarkoitetaan ennen kaikkea hankinnan toimittajan työntekijöiden ihmisoikeuksia ja työelämän perusoikeuksia. Kaupunginhallitus toteaa, että hankintatoimessa on mahdollista ottaa huomioon ihmisoikeudet siltä osin kuin ne liittyvät hankinnan kohteeseen. Sosiaalisen vastuun edistäminen hankinnoissa ei kuitenkaan laajenna kunnan mahdollisuuksia ottaa kantaa vieraiden valtioiden välisiin tai vieraiden valtioiden sisällä vallitseviin konflikteihin. Tämä ei edellä kuvatulla tavalla kuulu kunnan toimialaan.
Hankintalainsäädännön mukaisesti hankinnassa käytettävien ehtojen tulee liittyä hankintasopimuksen kohteeseen, toisin sanoen valmistettavaan tavaraan, suoritettavaan palveluun tai toteutettavaan rakennusurakkaan. Esimerkiksi hankittavan tavaran tai palvelun toimittajien työntekijöiden ihmisoikeudet sekä työelämän perusoikeudet voivat olla hankinnassa käytettäviä ehtoja, sillä tavaran tai palvelun tuotantoprosessiin suoraan vaikuttavina niillä on välitön liityntä hankinnan kohteeseen.
Hankintastrategian sanamuotoa ei tule yrittää tulkita tavalla, joka olisi ristiriidassa hankintalain kanssa. Yleisluontoiset ihmisoikeuksien loukkauksiin kohdistuvat alueelliset ehdot eivät siten voi olla hankintasopimusten ehtoina.
Aiempi päätöshistoria
Kaupunginhallitus palautti 8.11.2021 (§ 817) asian uudelleen valmisteltavaksi. Kaupunginhallituksen päätöksessä todettiin, että ”valmistelussa selvitetään tarvittaessa ulkopuolisia lakiasiantuntijoita kuullen, miten yrityksen osallisuus kansainvälisen oikeuden vakaviin rikkomuksiin — tässä tapauksessa osallisuus siirtokuntatoimintaan — suhteutuu palveluntarjoajaa koskeviin EU-direktiiveihin (kuten 2004/18/EY) eli voiko yrityksen sulkea ulos tarjouskilpailusta direktiivien perusteella. Lisäksi selvitetään, voiko aloitteessa mainitun perusteen eli siirtokuntatoiminnan sisällyttää Helsingin kaupungin ehdollisiin irtisanomislausekkeisiin.”
Kaupunginhallitus esitti 7.2.2022 (§ 108) kaupunginvaltuustolle, että kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi. Kaupunginhallituksen päätöksen perustelut poikkesivat esittelijän ehdotuksesta.
Kaupunginvaltuusto palautti 16.2.2022 (§ 33) asian uudelleen valmisteltavaksi.
Kaupunginvaltuustossa käydyn keskustelun johdosta aloitevastausta on täydennetty jaksolla, joka koskee ihmisoikeuksia Helsingin kaupungin hankintastrategiassa.
Samalla asia on uudessa valmistelussa otsikoitu uudelleen alkuperäisen aloitteen otsikoinnista poikkeavalla tavalla.
Hallintosäännön 30 luvun 11 §:n 2 momentin mukaan kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi aloitteen, jonka on allekirjoittanut vähintään 15 valtuutettua.
Kaupunginvaltuusto 16.02.2022 § 33
Päätös
Kaupunginvaltuusto palautti asian uudelleen valmisteltavaksi.
Käsittely
Valtuutettu Maarit Vierunen ehdotti valtuutettu Marcus Rantalan kannattamana, että asia palautetaan valmisteluun niin, että aloitteessa esitettyihin tai kaupunginhallituksen vastauksessaan esittämiin toimenpiteisiin ei ryhdytä. Sekä aloitteen alkuperäistä sisältöä että kaupunginhallituksen esitystä on pidettävä ulkopoliittisen kannan ottamisena ja siten toimenpiteenä, joka ei kuulu kunnan toimialaan
1 äänestys
Asian käsittelyn jatko JAA, palautus EI
JAA-ehdotus: Asian käsittelyä jatketaan
EI-ehdotus: Esitys palautetaan valmisteltavaksi valtuutettu Maarit Vierusen ehdottamin perustein
Jaa-äänet: 39
Hilkka Ahde, Mahad Ahmed, Alviina Alametsä, Outi Alanko-Kahiluoto, Paavo Arhinmäki, Fatim Diarra, Elisa Gebhard, Mia Haglund, Eveliina Heinäluoma, Titta Hiltunen, Mari Holopainen, Veronika Honkasalo, Jukka Järvinen, Emma Kari, Elina Kauppila, Otso Kivekäs, Mai Kivelä, Vesa Korkkula, Minja Koskela, Minna Lindgren, Petra Malin, Nina Katariina Miettinen, Sami Muttilainen, Tuomas Nevanlinna, Johanna Nuorteva, Maria Ohisalo, Amanda Pasanen, Tuomas Rantanen, Nasima Razmyar, Pekka Sauri, Anni Sinnemäki, Ilkka Taipale, Pilvi Torsti, Erkki Tuomioja, Thomas Wallgren, Reetta Vanhanen, Sinikka Vepsä, Sanna Vesikansa, Ozan Yanar
Ei-äänet: 44
Eva Biaudet, Harry Bogomoloff, Silja Borgarsdottir Sandelin, Maaret Castrén, Mika Ebeling, Nora Grotenfelt, Juha Hakola, Jussi Halla-aho, Harry Harkimo, Joel Harkimo, Nuutti Hyttinen, Anniina Iskanius, Ville Jalovaara, Mikael Jungner, Atte Kaleva, Anna Karhumaa, Arja Karhuvaara, Marko Kettunen, Pia Kopra, Laura Korpinen, Sini Korpinen, Teija Makkonen, Otto Meri, Seija Muurinen, Björn Månsson, Dani Niskanen, Mia Nygård-Peltola, Matias Pajula, Jenni Pajunen, Pia Pakarinen, Terhi Peltokorpi, Mika Raatikainen, Marcus Rantala, Mari Rantanen, Risto Rautava, Pirkko Ruohonen-Lerner, Wille Rydman, Sari Sarkomaa, Mirita Saxberg, Daniel Sazonov, Nina Suomalainen, Elina Valtonen, Juhana Vartiainen, Maarit Vierunen
Tyhjä: 1
Atte Harjanne
Poissa: 1
Timo Harakka
Kaupunginvaltuusto palautti asian kaupunginhallitukselle uudelleen valmisteltavaksi.
Esittelijä
Lisätiedot
Henri Kähönen, kaupunginsihteeri, puhelin: 310 36027
Kaupunginhallitus 07.02.2022 § 108
Päätös
Kaupunginhallitus esitti kaupunginvaltuustolle seuraavaa:
Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.
Käsittely
Minja Koskelan ensimmäinen vastaehdotus:
“Huomioon on otettava myös hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate, jonka mukaan viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.
Ottaen siten huomioon lisäksi mitä jäljempänä kunnan toimialasta lausutaan, eivät aloitteessa mainitut perusteet sovellu tarjoajan valintaa ohjaavaksi perusteeksi myöskään pienhankintojen kilpailuttamiseen.”
Muutetaan muotoon:
“Huomioon on otettava myös hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate, jonka mukaan viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.
Lisäksi on huomioitava, että kaupunki on sitoutunut hankintastrategiassaan edistämään ihmisoikeuksien toteutumista sekä ennakoimaan riskianalyysin perusteella sosiaalisen vastuun riskejä, jotka voivat johtua pitkästä toimitusketjusta, työn ihmistyövaltaisuudesta tai tuotantomaan olosuhteista. Kaupunginhallitus huomauttaa, että hankintastrategia linjaa myös hankintojen tarjoajia koskevista soveltuvuusvaatimuksista, joissa vaaditaan tarjoajaa selvittämään tai vähintäänkin vakuuttamaan, että se ja sen alihankkijat noudattavat YK:n lapsen oikeuksia koskevaa yleissopimusta ja ILO:n kahdeksaa keskeistä työelämää koskevaa yleissopimusta.”
Kannattaja: Elisa Gebhard
Minja koskelan toinen vastaehdotus:
“Niiden ulkopoliittisesta luonteesta johtuen aloitteen ja sen mukaisten toimenpiteiden ei siten voida katsoa kuuluvan kunnan toimialaan.”
Muutetaan muotoon:
“Kaupunginhallitus kuitenkin toteaa, että aloite käsittelee ihmisoikeuksia sekä niiden edistämistä ja turvaamista. Kaupunginhallitus painottaa, että Helsinki arvioi hankintastrategian riskianalyysin mukaisesti tavara- ja palveluhankintojaan myös jatkossa. Erityisesti tämä koskee hankintoja, jotka alittavat hankintalain soveltamisen 60 000 euron kynnysarvon, sekä kaikkia sellaisia hankintoja, jotka kaupunki tekee alihankkijalta ja joiden tuottamisella voi olla kytkös kansainvälisen oikeuden vakaviin rikkomuksiin, tässä tapauksessa osallisuus laittomaan siirtokuntatoimintaan. Lisäksi Helsingin kaupunki seuraa eduskunnassa etenevää lakialoitetta eräiltä miehitetyiltä alueilta peräisin olevien tuotteiden maahantuonnin kiellosta ja arvioi toimintaansa suhteessa mahdolliseen lakimuutokseen.”
Kannattaja: Elisa Gebhard
1 äänestys
JAA-ehdotus: Esityksen mukaan
EI-ehdotus: Minja Koskelan vastaehdotusten 1 ja 2 mukaisesti muutettuna
Jaa-äänet: 7
Jussi Halla-aho, Anniina Iskanius, Marcus Rantala, Sari Sarkomaa, Daniel Sazonov, Juhana Vartiainen, Maarit Vierunen
Ei-äänet: 8
Paavo Arhinmäki, Elisa Gebhard, Minja Koskela, Johanna Nuorteva, Suvi Pulkkinen, Nasima Razmyar, Anni Sinnemäki, Reetta Vanhanen
Kaupunginhallitus hyväksyi Minja Koskelan vastaehdotusten mukaisesti muutetun ehdotuksen äänin 7 - 8
Eriävät mielipiteet
Kansliapäällikkö Sami Sarvilinna jätti eriävän mielipiteen kaupunginhallituksen päätökseen seuraavin perusteluin:
Aloitteen pääasiallisena tarkoituksena on ollut moittia Israelin laitonta toimintaa palestiinalaisalueilla. Tällaisten moitteiden esittämistä on pidettävä ulkopoliittisen kannan ottamisena ja siten toimenpiteenä, joka ei kuulu kunnan toimialaan.
Kaupunginhallituksen päätökseen sisältyy viittaus kaupungin omiin hankintamenettelyä koskeviin määräyksiin sen tukena, että kaupunki arvioisi tulevia hankintojaan siitä näkökulmasta, onko hankinnalla kytkös laittomaan siirtokuntatoimintaan. Tätäkin viittausta on nähdäkseni pidettävä ulkopoliittisen kannan ottamisena olkoonkin, ettei se mene yhtä pitkälle kuin mitä aloitteessa on alun perin esitetty. Kaupunginhallituksen päätöksen mukainen aloitevastaus on siten edelleen toimenpide, joka ei kuulu kunnan toimialaan.
Anniina Iskanius, Marcus Rantala, Sari Sarkomaa, Maarit Vierunen, Daniel Sazonov, Jussi Halla-aho jättivät eriävän mielipiteen vastaavin perustein kuin kansliapäällikkö.
Juhana Vartiainen jätti eriävän mielipiteen vastaavin perustein kuin kansliapäällikkö täydennettynä seuraavasti:
Hyväksytty päätös sisältää myös kappaleet, joissa vedotaan ihmisoikeuksiin hankintojen kriteerinä, mutta ainoana esimerkkinä ja konkreettisena ihmisoikeusrikkomuksena viitataan aloitteen mukaisesti Israelin toimintaan. Tämä, yhdessä sen kanssa, että kaupunginhallituksen enemmistö on nimenomaan halunnut toimia kunnan toimialan ulkopuolella, ei ole tasapainoista ja voi synnyttää tulkintoja Helsingin kaupunginhallituksen erityisestä Israelin vastaisesta asenteesta. Ihmisoikeuksien suhde kaupungin hankintoihin on tärkeä asia, mutta sitä tulee käsitellä tasapainoisena kokonaisuutena. Lisäksi alkuperäinen aloite on otsikoitu totuuden vastaisella tavalla, josta voisi virheellisesti päätellä Helsingin kaupungin tukeneen Israelin laitonta miehitystä.
31.01.2022 Pöydälle
24.01.2022 Pöydälle
08.11.2021 Palautettiin
01.11.2021 Pöydälle
Esittelijä
Lisätiedot
Henri Kähönen, kaupunginsihteeri, puhelin: 310 36027
Päätös tullut nähtäväksi 08.06.2022
MUUTOKSENHAKUKIELTO
Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.
Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §
Esittelijä
Lisätietojen antaja
Henri Kähönen, kaupunginsihteeri, puhelin: 09 310 36027