Lausuntopyyntö, hallituksen esitys, tuotteiden ja palvelujen esteettömyysvaatimuksista, sosiaali- ja terveysministeriö

Pormestari antoi seuraavan lausunnon sosiaali- ja terveysministeriölle hallituksen esityksestä eduskunnalle koskien tuotteiden ja palvelujen esteettömyysvaatimuksista annetun direktiivin täytäntöönpanoa koskevaa lainsäädäntöä. Lausunnon sisältö on laadittu ja otsikoitu lausuntopalvelussa yksilöityjen kysymysten mukaisesti:

Huomioita keskeisistä ehdotuksista ja vaikutuksista. Millaisia vaikutuksia näette ehdotettujen muutosten aiheuttavan?

Helsingin kaupunki toteaa, että laki tuotteiden ja palvelujen esteettömyysvaatimuksista ja esitetyt muutokset muihin lakeihin ovat pääosin kannatettavia. Tällä hetkellä vammaisella henkilöllä ei välttämättä ole mahdollisuutta valita, mitä tuotetta tai palvelua hän käyttää, sillä suurinta osaa tuotteista tai palveluista ei ole tarjolla esteettöminä. Esteettömyysdirektiivin tavoitteiden toteutuminen edistäisi monien toimintakyvyn rajoitteita omaavien henkilöiden itsenäistä elämää ja voisi vähentää ulkopuolisen avun ja tuen tarvetta.

Helsingin kaupunki kiinnittää huomiota käytettävien käsitteiden selkeytyksen tarpeeseen. Esteettömyysdirektiivin kansallisessa käännöksessä puhutaan ainoastaan esteettömyydestä, mutta digitaalisten palvelujen osalta olisi puhuttava digitaalisesta saavutettavuudesta kansallisen sääntelyn johdonmukaisuuden toteutumiseksi.

Jotta uuden lain soveltaminen olisi helppoa, kansallisessa lainsäädännössä on tarpeen esittää selkeät ja helposti tulkittavat minimikriteerit samalla tavalla kuin Web Content Accessibility Guidelines -kriteeristössä saavutettavuusdirektiivin osalta. Saavutettavuusdirektiivi ja laki digitaalisten palveluiden tarjoamisesta ovat monelta osin jo velvoittaneet toimijoita tuottamaan palveluitaan myös esteettömyysdirektiivin tavoitteiden mukaisesti.

Direktiivi koskee esimerkiksi seuraavia tuotteita: tietokoneet ja niiden käyttöjärjestelmät, itsepalvelupäätteet, kuten maksupäätteet, pankki- ja lippuautomaatit, älypuhelimet, audiovisuaalisen median palveluihin pääsyyn käytettävät laitteet, kuten digiboksi, digi-tv ja sähköisten kirjojen lukemiseen tarkoitetut laitteet.

Helsingin kaupunki kiinnittää huomioita siihen, että esteettömyysdirektiivin tuotteiden esteettömyysvaatimusten soveltamisala rajataan vain tuotteen loppukäyttäjään. Esimerkiksi digipalvelulaki huomioi sekä loppukäyttäjinä olevat sekä kuluttajat, että työtehtävissään palveluja käyttävät ammattihenkilöt tietyin rajauksin ja eriävin siirtymäajoin. Helsingin kaupunki esittää soveltamisalan laajentamista. Esimerkiksi kaupungin sosiaali- ja terveystoimialalla monet hankittavat tuotteet ja palvelut tulevat ensisijaisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen työntekijöiden käyttöön. Tällaisissa tilanteissa sote-alan työntekijän voidaan katsoa olevan tuotteen tai palvelun loppukäyttäjä, vaikka tuote tai palvelu onkin hankittu asiakkaan terveydentilasta johtuviin tarpeisiin.

Esityksen yhdenvertaisuutta koskevassa osuudessa on huomioitu työntekijöiden yhdenvertaisuus. Yhdenvertaisuuslain mukaiset kohtuulliset mukautukset ovat konkreettisessa tilanteessa yksittäistä henkilöä varten tehtäviä toimenpiteitä. Kohtuullisten mukautusten epääminen on määritelty yhdenvertaisuuslaissa yhdeksi syrjinnän muodoksi. Kohtuulliset mukautukset tulisi erottaa ympäristön ja tuotteiden esteettömyyttä koskevista vaatimuksista, joista säädetään muualla lainsäädännössä. Edellä olevan perusteella olisi harkittava uudistuksen sanamuodon tarkistamista siten, että kaikki esteettömiä tuotteita tarvitsevat henkilöt tulisivat huomioiduksi.

Medical Devices Regulation (MDR) -asetus (EU 2017/745) koskee lääkinnällisiä laitteita. Nämä ovat terveydenhuollon laitteita ja tarvikkeita, joita ovat muun muassa instrumentit, laitteistot ja vastaavat tarvikkeet, joita valmistaja tarkoittaa käytettäviksi esimerkiksi ihmisten sairauden diagnosoinnissa, ehkäisyssä, tarkkailussa, hoidossa tai oireiden lievityksessä. MDR-asetus ei kuitenkaan ilmeisesti huomioi erikseen lääkinnällisten laitteiden esteettömyyttä. Tämä voi aiheuttaa työntekijöiden tasa-arvoon liittyviä ongelmia terveydenhuollon työntekijöiden osalta. Tästä syystä olisi hyvä, että esteettömyyssääntely ulotettaisiin koskemaan myös lääkinnällisiä laitteita. Koska MDR-asetus on ensisijainen esteettömyysdirektiiviin nähden, on varmistuttava, ettei säädettävä lainsäädäntö ole ristiriidassa asetuksen kanssa.

Direktiivi koskee esimerkiksi seuraavia palveluita: tietoliikenne- ja viestintäpalvelut, liikenteeseen liittyvät palvelut, kuten verkkosivustot ja mobiilisovellukset, sähköiset matkaliput ja niiden ostaminen, reaaliaikaiset matkustustiedot, kuluttajapankkipalvelut, sähköiset kirjat ja niiden käyttämiseen tarkoitetut ohjelmistot ja verkkokauppa.

Esityksessä muutoksia ehdotetaan digipalvelulakiin, jonne lisättäisiin uusi luku, joka koskisi digitaalisia palveluja, joiden tulee jatkossa täyttää sekä saavutettavuusvaatimukset että esteettömyysdirektiivistä tulevat lisävaatimukset. Muutoksia ehdotetaan muun muassa palveluautomaation käyttöön neuvonnassa digitaalisessa palvelussa.

Esityksen mukaan viranomaisen on arvioitava ennen digitaalisen palvelun sisällön käyttöönottoa, sisältääkö digitaalinen palvelu reaaliaikaista viestien vaihtoa käyttäjän ja digitaalisen palvelun palveluautomaation välillä ja millaisia riskejä viestien vaihto voi aiheuttaa käyttäjän eduille, oikeuksille ja velvollisuuksille. Palvelun on tarkistettava, että asiakas on ymmärtänyt mihin tietojaan luovuttaa ja mihin niitä käytetään.

Helsingin kaupunki toteaa, että asian varmistaminen teknisesti on haastavaa, ellei mahdotonta erityisesti palveluissa, joissa asioidaan anonyymisti. Lähtökohtaisesti digipalveluiden saavutettavuudessa tulee huomioida asiakkaan eri kontaktikanavat. Käyttäjien informoiminen siitä, että hän vaihtaa viestejä palveluautomaation kanssa eikä luonnollisen henkilön kanssa, on mahdollista. Vaatimusta siitä, että käyttäjälle tarjotaan palveluautomaatiota käytettäessä mahdollisuus ottaa yhteys luonnolliseen henkilöön asioinnin jatkamiseksi, ei pystytä kuitenkaan varmistamaan yhtä nopeasti tai tehokkaasti kuin digitaalisissa palveluissa. Lisäksi suuri haaste on palvelun tarjoaminen usealla kielellä. Tällöin viestinvaihtoa seuraavien henkilöiden tulee olla myös kaikkien tarjottavien kielivaihtoehtojen osaajia, mikä aiheuttaa resurssikustannuksia ja rekrytointitarpeita.

Vaatimus viestien tallentamisesta tietojärjestelmäänsä siten, että yksittäinen viestien vaihto voidaan tarkastaa käyttäjän etujen, oikeuksien ja velvollisuuksien selvittämiseksi ja toteuttamiseksi sekä palveluautomaation asianmukaisuuden varmistamiseksi, ei ole tarkoituksenmukaista anonyymeissa tilanteissa, koska tallenteesta ei pysty yksilöimään käyttäjän henkilöllisyyttä. Usein neuvontapalvelujen lähtökohtana on, ettei käyttäjältä vaadita pakollista tunnistautumista, jotta neuvontapalvelut pysyvät mahdollisimman helppokäyttöisinä ja saavutettavina. Pakollisen tunnistautumisen vaatiminen tällaisissa palveluissa vaikeuttaisi niiden käyttöä ja sitä kautta todennäköisesti vähentäisi palveluautomaation käyttöä.

Sähkökirjojen osalta Helsingin kaupunki toteaa, että oppilaitoksissa ja varhaiskasvatuksessa digitaaliset palvelut ja tuotteet ovat merkittävä osa oppimisprosessia ja tämän vuoksi direktiivin muutokset lakiin ovat kannatettavia myös pedagogisesta näkökulmasta. Vammaisten opiskelijoiden tukivälineenä sähkökirja on merkittävässä asemassa, mutta on myös huomioitava vaikutus, jossa tukivälineiden esteettömyys helpottaa myös muitakin oppilaita, joten esitys parantaa yhdenvertaisuutta siltäkin osin.

Helsingin kaupunki näkee, että sähkökirjojen sisällön saavutettavuus tulee huomioida koko tuotantoketjussa, ei ainoastaan julkiselle toimijalle, kuten kirjastolle asetettuna vaatimuksena. Kaupungin hankkiessa sähköisiä kirjoja käyttöön, kaupungin tulee huomioida, että ne täyttävät lain saavutettavuusvaatimukset.

Sähkökirjojen sisällön saavutettavuusvaatimukset asettavat kirjastojen digitaalisen median jakelulle haasteita, sillä yleiset kirjastot eivät itse tuota sisältöä, vaan lisensoivat sen asiakkaiden käyttöön kustantajilta ja muilta tuottajilta. Esityksen esteettömyysvaatimukset vaikuttavat myös kaupungin yleisten kirjastojen digitaalisen median jakeluun käytössä olevien tai hankittavien palvelualustojen saavutettavuuden ja sisältöjen esteettömyyden kautta.

Dokumenttien suojaus asettaa haasteet sisällön saavutettavuudelle, sillä suojauksen lisäksi aineisto vaatii laina-ajan valvonnan. Suojaus, joka mahdollistaa myös laina-ajan valvonnan, heikentää tällä hetkellä sisällön saavutettavuutta. Esityksessä mainittu vesileimaus ei ole käytössä yleisten kirjastojen sisällöissä sen puutteellisen laina-ajanvalvonnan vuoksi. Yleisten kirjastojen tavoitteena on tarjota asiakkailleen sähkökirjojen lisäksi digitaalisia lehtiä ja muita mahdollisia digitaalisia sisältöjä. Sisältöjen saavutettavuus- ja esteettömyysvaatimuksia tulisikin tarkastella laajemmin ja luoda yhteiset periaatteet eri sisältölajien esteettömyydelle.

Laki ei saa heikentää yleisten kirjastojen mahdollisuutta tarjota aineistoja myös digitaalisena asiakkaille. Laki ei saa myöskään aiheuttaa kirjastoille kohtuuttomia kustannuksia sisältöjen esteettömyysvaatimuksilla, vaan sisältöjen esteettömyyttä tulee kehittää laajassa yhteistyössä koko tuotantoketjun ja viranomaisten kesken, poliittisilla päätöksillä tukien.

Mikäli digitaalisissa palveluissa käytetään tekstin ja äänen lisäksi tai niihin yhdistettynä video-ominaisuuksia, niissä tulee olla täydelliset interaktiivisuusominaisuudet (total conversation) eli synkronoidut ääniominaisuudet, reaaliaikainen tekstitys ja viittomakieli- sen viestinnän mahdollistava resoluutiota käyttävä videokuva. Tästä aiheutuu vaatimuksia kuluttajapäätelaitteille. Tämä myös vaikuttaa uusiin innovaatioihin, ketterään kehittämiseen ja kokeilukulttuuriin.

Helsingin kaupunki pitää tärkeänä, että palveluiden tuottajille jätetään riittävästi siirtymäaikaa toimintojensa saattamiseksi saavutettaviksi. Liian nopea aikataulu yhdistettynä korkeaan vaatimustasoon voi aiheuttaa sen, että kehitystyö joko muuttuisi korjaustyöksi ja/tai käyttökelpoisia palveluita jouduttaisiin sulkemaan, kunnes saavutettavat palvelut saadaan toteutettua.

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muuttamisen osalta Helsingin kaupunki toteaa, että voimassa olevan lainsäädännön mukaan verkkopalvelujen saavutettavuus koskee jo kaupunkia laajasti. Saavutettavien uusien palvelujen tuotannossa tulee ottaa huomioon niiden suunnittelun ja auditoinnin, ylläpidon ja koulutuksen kustannukset, joita kokonaisuudessaan on vielä vaikea arvioida.

Helsingin kaupunki kannattaa esitettyä muutosta hätäkeskustoiminnasta annettuun lakiin. Helsingin kaupunki toteaa, että esitys on kuitenkin vaativa. Kaiken ikäisten aistivammaisten asemaa muutokset parantaisivat, mutta selvää on, että muutosten jälkeenkään kaikki eivät itsenäisesti pystyisi ottamaan Hätäkeskukseen yhteyttä.

Tällä hetkellä hätäilmoituksen voi tehdä suullisesti, hätätekstiviestillä sekä Kelan tuottaman kokeiluvaiheessa olevan palvelun avulla suomalaisella viittomakielellä tulkin välityksellä. Kukin näistä yhteydenottotavoista on toisistaan erillisiä, eikä eri kommunikaatiotapoja ole mahdollista synkronoida yhteen.

Helsingin kaupunki toteaa, että 112 Suomi -sovelluksen kehittäminen esteettömyyden parantamiseksi tulee olla etusijalla vaihtoehtoisten ratkaisuiden sijasta sen ollessa jo kansallisesti tunnettu ja laajasti käytössä oleva palvelu. Muutoksesta Hätäkeskuslaitokselle aiheutuvat lisäresurssit on turvattava ja riittävä rahoitus varmistettava, jotta nykyiseen Hätäkeskuksen palvelutasoon ja Hätäkeskuksen tuottamiin viranomaispalveluihin ei aiheudu muutoksen seurauksena palvelutason laskua.

Uusien toiminnallisten yhteydenotto- ja vastausmuotojen kehittäminen yleiseen hätänumeroon vastaamisessa edistävät myös lasten oikeuksien toteutumista. Hätätekstiviestin ennakkorekisteröinnistä luopuminen mahdollistaa alaikäisen lapsen hätäilmoituksen tekemisen tekstiviestillä. Lapsen vanhemmat eivät aina välttämättä syystä tai toisesta rekisteröi lastaan hätätekstiviestin käyttäjäksi ja voimassa olevan sääntelyn mukaan vasta 18 vuotta täyttänyt henkilö voi rekisteröityä itsenäisesti palveluun. Lapsilla ei myöskään aina ole pankkitunnuksia eivätkä he siten voi tunnistautua palveluun. Esitys parantaa lasten yhdenvertaisuutta hätäkeskuspalvelujen käyttöön.

Kaupunki- ja esikaupunkialueiden liikennöinnin esteettömyydestä säädetään jo Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2016/2102 eikä esteettömyysdirektiivi aiheuta kaupunki- ja esikaupun- kialueiden liikennöintipalveluille liikennöintipalvelujen verkkosivustoille uusia vaatimuksia.

Helsingin kaupunki pitää tärkeänä julkisen liikenteen mahdollisimman suurta esteettömyyttä ja liikennettä koskevan tiedon saavutettavuus- vaatimuksia. Helsingin kaupunki nostaa tässä yhteydessä esille myös sosiaali- ja terveystoimialan toteuttamat kuljetuspalvelut, jotka kohdistuvat asiakkaisiin, jotka vammasta tai sairaudesta johtuen eivät pysty käyttämään julkisen liikenteen palveluita. On myös huomioitava, että kaikki eivät osaa, pysty tai voi käyttää digitaalisia palveluja ja sen vuoksi palveluihin pääsyn tulee olla mahdollista erilaisten kanavien kautta.

Julkisena palveluntuottajana kaupunkia koskeva laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta jo vaatii, että digitaalisten palvelujen tietosisällön on täytettävä saavutettavuusvaatimukset. Tämä koskee käytännössä mm. kuljetuspalvelujen tilaamiseen liittyviä järjestelmiä. Lakiesityksessä ja direktiivissä puhutaan muista liikenteen palvelutuotannon tavoista, paitsi taksiliikennöintiin perustuvista palveluista. Vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltolain perusteella tuotettavaa kuljetus- palvelua tuotetaan usealla tavalla, osa perustuen suoraan taksiliikennealan yritysten tuottamaan välityspalveluun, osa kaupunkien itse järjestämään kuljetusten välityspalveluun.

Helsingin kaupunki toteaa, että lain positiivinen vaikutus voi olla uudet innovaatiot. Tällä hetkellä ei välttämättä ole olemassa kaikkia vaadittuja teknologioita ympäristöjen ja tuotteiden esteettömyysvaatimusten täyttämiseksi. Tämä voi mahdollisesti avata markkinoita uudenlaisille palveluille sekä tuottaa uusia innovaatioita. Esteettömyys- sekä digitaalisen saavutettavuus osaamisen tulisi olla myös vahvemmin esillä korkeakoulujen koulutuksessa ja siihen liittyvää perusosaamista tulisi olla laajemmin, ei vain muutamilla erityisasiantuntijoilla.

Kysymyksiä lausunnonantajille

Lakiuudistuksen valmistelun aikana on keskustelu valvontakokonaisuuden järjestämisestä. Valvontakokonaisuus on kuitenkin tässä vaiheessa osin avoin. Lausunnonantajia pyydetään ottamaan kantaa valvontaan kokonaisuudessaan. Miten tuotteiden ja palvelujen esteettömyyden valvonta olisi tarkoituksenmukaista järjestää?

Helsingin kaupunki katsoo, että saavutettavuusdirektiivin ja esteettömyysdirektiivin valvonnan tulee toimia saumattomasti yhteen. Tavoitteena valvovan viranomaisen valinnassa tulee olla se, että valvonnassa hyödynnetään kansallisesti olemassa olevaa osaamista. Lisäksi tavoitteena tulee olla myös saavutettavuus/esteettömyysosaamisen valtavirtaistaminen eli valvonta on siellä, missä sitä tehdään vastaaville palveluille tai tuotteille tällä hetkellä. Näin voidaan hyödyntää myös valvontaviranomaista, joilla on olemassa olevia verkostoja/kontakteja.

Lausunnonantajia pyydetään kommentoimaan erityisesti palvelujen valvontaa kun digitaalisten palvelujen valvonta on tarkoitus keskittää edelleen Etelä-Suomen aluehallintoviraston saavutettavuusvalvonnan yksikköön. Lisäksi pyydetään ottamaan kantaa sähköisen viestinnän palvelujen ja audiovisuaaliseen mediaan pääsyn valvontaan sekä liikennettä koskevien esteettömyystietojen esittämisen valvontaan (laki liikenteen palveluista).

Helsingin kaupunki pitää tuotteiden markkinavalvonnan perustumisen nykyisiin rakenteisiin ja valvontakeinoihin kannatettavana, ellei digipalvelulain nykyisessä saavutettavuusvalvonnassa ole esiintynyt ongelmia. Erityisesti tuotteiden markkinavalvonnan järjestäminen on esityksessä vielä avoin. Esityksestä ei käy ilmi, kenelle uudistuksen mukainen markkinavalvontatehtävä oltaisiin asettamassa.

Valvontaviranomaisen tehtävät ovat esityksen mukaan tarkoitus kuvata markkinavalvontalaissa. Kyseinen laki on laadittu siten, että valvonta- tehtävät on jaoteltu tuotesektorikohtaisesti perustuen kyseessä oleviin tuotteisiin liittyviin direktiiveihin. Valvontaviranomaisen tehtävää hoitavaan tahoon on vaikea ottaa tässä vaiheessa kantaa siksi, että myös valvonnan ohjauksesta vastaava taho on esityksessä jätetty avoimeksi.

Esteettömyysdirektiivin vaatimukset rakennetulle ympäristölle on esitetty esteettömyysdirektiivin liitteessä III. Jäsenvaltiot voivat päättää kansallisesti, onko rakennetun ympäristön täytettävä liitteessä III vahvistetut esteettömyysvaatimukset. Tässä vaiheessa esitetään, että rakennettua ympäristöä koskevia vaatimuksia ei otettaisi mukaan tähän esitykseen vaan sen soveltamisesta päätettäisiin myöhemmin

Lausunnonantajia pyydetään lausumaan erityisesti siitä:
-Miten esteettömyysdirektiivin soveltaminen palvelun tarjoajan vastuulla olevaan rakennettuun ympäristöön konkreettisesti edistäisi esteettömyyttä ja kuinka laajamittaiseksi arvioitte vaikutukset rakennetun ympäristön esteettömyyteen?
-Minkälaisia taloudellisia vaikutuksia arvioitte esteettömyysdirektiivin soveltamisella rakennettuun ympäristöön olevan palvelun tarjoajalle? Kuinka suuren osuuden esteettömyysdirektiivistä aiheutuvista kokonaiskustannuksista ne muodostaisivat?

Helsingin kaupunki katsoo, että esteettömyysdirektiivin velvoitteet rakennetulle ympäristölle on määritelty direktiivin liitteessä varsin yleisellä tasolla. Ne velvoittavat esteettömyyden huomioon ottamiseen, mutta eivät määrittele tarkkoja kriteerejä tai anna esimerkkejä velvoitteet toteuttavista hyväksyttävistä ratkaisuista. Direktiivi myös kohdentaa vaatimukset palvelun tarjoajan vastuulla olevaan rakennettuun ympäristöön, mutta direktiivissä ei kuitenkaan määritellä tarkasti, mitä vastuulla olevalla ympäristöllä tarkoitetaan.

Määrittelyllä on kustannusten ohella merkittävä vaikutus myös siihen, miten rakennetun ympäristön esteettömyyden voidaan olettaa kehittyvän direktiivin vaikutuksesta. Koska sijoitettaessa esteettömyysdirektiivin mukaista palvelua vastuu esteettömyyden toteutumisesta olisi palvelun tarjoajalla, ei direktiivi asettaisi uusia tai nykyisestä poikkeavia velvoitteita rakennushankkeeseen ryhtyvälle rakennuslupaa edellyttävässä uudis- tai korjausrakentamisessa eikä asettaisi rakennuksen omistajalle velvoitteita esteettömyyskorjausten toteuttamiseen.

Helsingin kaupunki kannattaa esteettömyysdirektiivissä määriteltyjen rakennettua ympäristöä koskevien vaatimusten mukaanottoa kansalliseen toimeenpanoon siten, että esteettömyysvaatimuksia täsmennetään huomioiden niiden tulkinnan on selkeys ja yksiselitteisyys.