Helsingin kaupungin kiinteistöstrategia

Kaupunginhallitus hyväksyy liitteenä olevan Helsingin kaupungin kiinteistöpoliittisen ohjelman, sisäilmaohjelman 2018-2028 ja näiden asiakirjojen toteutusohjelman ohjeellisina asiakirjoina Helsingin kaupunkistrategia 2017-2021:ssä asetettujen tavoitteiden toteuttamiseksi.

Kaupunkiympäristön toimiala vastaa kiinteistöpoliittisen ohjelman ja sisäilmaohjelman toteuttamisesta yhteistyössä muiden toimialojen ja kaupunginkanslian kanssa.

Kokonaisuuden koordinaatiota varten nimetään erillinen työryhmä, ja sen toteuttamista seurataan kaupunkitasolla osana toiminnan ja talouden seurantamenettelyä. Kaupunkiympäristön toimiala huolehtii toimenpiteiden seurannan järjestämisestä.

Lisäksi kaupunginhallitus edellyttää, että kiinteistöstrategia tuodaan kaupunginhallituksen päätettäväksi vuoden 2019 loppuun mennessä. Strategisena päämääränä tulee olla rakennetun omaisuuden arvon pitkäaikainen säilyminen. Strategian tulee luoda suuntaviivat toteuttaa ja ylläpitää laadultaan, aikataulultaan ja taloudeltaan hallittuja, terveellisiä, turvallisia rakennuksia, jotka täyttävät kaupungin ilmastotavoitteet. Strategian tulee perustua olemassa olevan rakennuskannan sekä rakennushankkeiden kaavallisten edellytysten, toiminnan mitoittamisen, suunnittelun, toteuttamisen sekä ylläpidon nykytilan ja ongelmakohtien analysointiin. Kaupunginkanslia yhdessä kaupunkiympäristön toimialan kanssa laatii tarkemmat määritteet strategiatyöskentelyn toteuttamiselle.

Kiinteistöstrategiakokonaisuus on yksi seitsemästä kaupunkistrategian kärkihankkeesta. Sillä on kytkentöjä muihin strategisiin suunnitelmiin, kuten maapoliittiseen strategiaan, ja se ottaa huomioon myös hiilineutraali Helsinki 2035 -ohjelmassa asetetut tavoitteet.

Kaupunginhallituksen käsittelyyn valmistunut kiinteistöpoliittinen ohjelma on yhdistelmä tavoitteista ja toimenpiteistä, joiden toteutukseen on ajankohtaista ryhtyä. Sen rinnalla tuodaan päätöksentekoon erillisenä asiakirjana sisäilmaohjelma 2018-2028. Kiinteistöpoliittisella ohjelmalla ja sisäilmaohjelmalla on yhteinen toteutusohjelma. Esityksen mukaan kaupunginhallitus hyväksyy nämä asiakirjat ohjeellisena noudatettaviksi.

Vuoden 2019 loppuun mennessä valmistellaan tehdyn työn pohjalta luonnos kiinteistöstrategiaksi.

Kaupungilla on huomattava kiinteistövarallisuus, jonka ensisijainen käyttötarkoitus on palvelutuotannon mahdollistaminen. Tilatarpeet ovat kehittyvässä kaupungissa muuttuvia. Tavoitteena on ohjata toimitilojen ja niiden hallinnan kehittämistä. Toimivan tilaprosessin ja läpinäkyvän tilakustannusmallin kautta kaupungin palveluverkko saadaan ohjattua tarkoituksenmukaisiin toimitiloihin.

Kiinteistöpoliittisen ohjelman omistajapoliittisissa linjauksissa määritellään tilojen hankinnan ja niistä luopumisen periaatteet. Ohjelmassa esitetään luopumista sellaisista tiloista, joita ei tarvita omassa palvelutuotannossa ja joiden omistamiseen ei liity muita strategisia syitä tai pitkän tähtäimen palvelutilatarpeita. Samalla kuitenkin on tarkoitus parantaa kaupungin omistamien kulttuurihistoriallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaiden tilojen säilymistä.

Omistajapoliittiset linjaukset koskevat Helsinki-konsernin koko tilaomaisuutta lukuun ottamatta markkinoilla toimivia yhtiöitä. Sen ulkopuolelle on rajattu asuntoasiat sekä maaomaisuuden hallintaan liittyvät asiat. Kaupunginhallitus hyväksyi 1.4.2019 tontinluovutusta koskevat linjaukset ja niitä tarkentavat soveltamisohjeet. Kaupungin maanhankintaa ja muita maapoliittisia toimenpiteitä koskevat linjaukset valmistellaan kaupunginhallitukselle toisessa vaiheessa.

Sisäilmaongelmien ratkaisemisen toimintamallia tulee uudistaa. Tavoitteena on selkeä ja sujuva, viestinnältään avoin, aktiivinen ja luotettava prosessi, jossa tilojen käyttäjät otetaan mukaan ratkaisujen hakemiseen. Uutta toimintamallia kuvataan sisäilmaohjelma 2018-2028 -asiakirjassa. Sitä on tarkoitus tarkistaa kaupunkistrategiakauden päättyessä vuonna 2021. Sisäilmaohjelman toimenpiteet, aikataulut ja vastuut esitetään kiinteistöpoliittisen ohjelman ja sisäilmaohjelman yhteisessä toteutusohjelmassa.

Sisäilmaohjelmassa on tunnistettu rakennusten sisäilmaongelmiin vaikuttavia tekijöitä. Vanhan rakennuskannan korjausvelan arvioidaan olevan noin 1,25 miljardia euroa. 1960-1980 -luvuilla rakennetuissa rakennuksissa todetaan olevan nykytiedon valossa paljon riskirakenteita. Riskien toteutuessa aiheutuu myös sisäilmaongelmia. Kiinteistöpoliittisen ohjelman avulla kohdistetaan toimenpiteitä kaupungin omistaman rakennuskannan kunnossapitoon ja korjauksiin niin, että korjausvelkaa kyetään lyhentämään.

Korjaushankkeita ja korjaavia uudishankkeita on painotettu koulujen ja päiväkotien käyttämissä kiinteistöissä. Investointiohjelmassa on vuosille 2019-2023 varattu 780 miljoonaa euroa 70 hankkeeseen.

Sisäilmaohjelman liitteenä on vuoteen 2027 saakka ulottuva listaus koulujen, päiväkotien ja leikkipuistorakennusten korvaavista uudisrakennushankkeista ja korjaushankkeista, joiden kustannusarvio kohoaa yhteensä 1,325 miljardiin euroon.

Kiinteistöpoliittisen ohjelman ja sisäilmaohjelman toteuttamiseksi on tarpeen jatkaa toimialat ylittävää yhteistyötä kokonaisuuteen kuuluvien hankkeiden koordinoimiseksi.

Asian vireilletulo ja tausta

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 27.9.2017 kaupunkistrategian kaudelle 2017-2021. Siinä todetaan muun muassa, että:

"Kaupunki laatii kiinteistöstrategian, jossa linjataan kaupungin kiinteistöjen suunnittelua, rakennuttamista, rakentamista, ylläpitoa ja omistamista. Strategia sisältää suunnitelman sisäilmaongelmista kärsivien koulujen, päiväkotien ja leikkipuistojen rakennusten korjaamisesta tai korvaamisesta uusilla rakennuksilla.

Tavoitteena on kiinteistökannan laadun parantamisen, laaturiskien hallinnan parantamisen mm. elinkaarimallilla ja sisäilmaongelmien vähentämisen ohella tilatehokkuuden edistäminen ja tyhjiksi jääneiden arvorakennusten parempi hyödyntäminen."

Kaupungin johtoryhmä käynnisti kiinteistöstrategian valmistelun 13.11.2017 ja määritteli työn tavoitteet. Kiinteistöstrategiaa on valmisteltu toimialojen yhteisessä työryhmässä kaupunkiympäristötoimialan vetämänä. Työryhmä sai jatkovalmisteluohjeita kaupungin johtoryhmässä 5.11.2018 ja tuloksia esiteltiin kaupunginvaltuuston seminaarissa 31.1.2019.

Strategiatyön tuloksena syntyi kiinteistöpoliittinen ohjelma, joka koostuu toimitilojen hallinnan kehittämisohjelmasta ja toimitilaomaisuuden omistajapoliittisista linjauksista. Palvelutuotannon käytössä olevaa tilakantaa ylläpidetään ja kehitetään toimitilaohjelman linjauksia noudattaen. Omistajapoliittisissa linjauksissa määritellään tilojen hankinnan ja niistä luopumisen periaatteet.

Kiinteistöpoliittisessa ohjelmassa otetaan kantaa myös tilojen avaamiseen asukaskäyttöön käytännön toimien tasolla. Omavalvontaista käyttöä edistetään muun muassa sähköisen lukituksen ja kulunvalvonnan keinoin. Kaupungin tilojen asukaskäytön periaatteet on hyväksytty kaupunginhallituksessa 20.8.2018 (§ 505).

Kaupungin käytössä olevien tilojen terveellisyyteen ja turvallisuuteen kiinnitetään huomiota. Sisäilmaongelmista kärsivien koulujen, päiväkotien ja leikkipuistojen sekä muiden rakennusten korjaamisesta tai mahdollisesta korvaamisesta uusilla tiloilla on laadittu suunnitelma ja toteutusohjelma rinnan kiinteistöpoliittisen ohjelman kanssa. Sisäilmaohjelma 2018-2028 kuvaa nykytilanteen ja asiat, joita ongelmien ratkaisemiseksi ja ennaltaehkäisemiseksi tulee tehdä.

Kiinteistöpoliittisen ohjelman toteutusohjelmassa kuvataan ja tarkennetaan molempien ohjelma-asiakirjojen toteutus- ja seurantatapa sekä toteutuksen vastuutahot. Esitettyjä toimenpiteitä on yhteensä 74 kappaletta.

Kiinteistöpoliittisen ohjelman keskeiset linjaukset

Kiinteistöpoliittisen ohjelman keskeiset linjaukset on koottu 1. lukuun:

Ennakoiva tilaprosessi

• ennakoimme väestön ja palveluiden käytön muutosten vaikutukset tilatarpeisiin
• ennakoimme rakennusten kunnosta johtuvia korjaustarpeita pitkän tähtäimen suunnittelulla
• edistämme asukkaiden osallisuutta avaamalla tiloja asukaskäyttöön
• otamme käyttöön paremmin toimintaprosesseja tukevia tietojärjestelmiä

Terveelliset ja turvalliset toimitilat

• varmistamme, että rakennusten kuluminen ja rakennusten vaatimat investoinnit ovat tasapainossa
• parannamme rakennusten ylläpitoa, kunnon arviointia ja kunnossapitoa
• parannamme rakentamisen laatua
• kehitämme sisäilmaongelmien ratkaisuprosessia sujuvammaksi, avoimemmaksi ja luotettavammaksi

Rakennusten energiatehokkuus ja ilmastomuutoksen hillintä

Toimitaan kiinteistöjen ylläpidossa, korjaamisessa ja uudisrakentamisessa niin, että Hiilineutraali Helsinki 2035 ohjelman määrittämät tavoitteet vähintään toteutuvat, esimerkiksi seuraavin tavoin:

• pidämme huolta, että olemme omissa rakentamishankkeissamme energiatehokkaampia kuin kansallinen määräystaso edellyttää
• parannamme energiatehokkuutta kaupungin rakennuskannassa
• vähennämme rakentamisen ja rakennusten käytön ilmastopäästöjä

Läpinäkyvät ja ymmärrettävät tilakustannukset

• uudistamme sisäisen vuokran mallin
• tehostamme tilankäyttöä
• lisäämme tilojen väliaikaiskäyttöä

Omistajapoliittiset linjaukset

• harjoitamme aktiivista omistajapolitiikkaa luopumalla niistä tiloista, joita ei tarvita omassa palvelutuotannossa ja joiden omistamiseen ei liity muita strategisia syitä tai pitkän tähtäimen palvelutilatarpeita. Muita strategisia syitä voivat olla monipuolisen kaupunkikulttuurin kehittäminen, jonkin alueen elävöittäminen ja kehittäminen tietyn kiinteistön avulla, tavoite pitää rakennustaiteellisesti ja historiallisesti arvokkaita rakennuksia kunnossa silloin kun muuta omistajaa ei löydy tai jonkun kokonaisuuden turvaaminen nimenomaan julkisessa yleisessä käytössä. Monipuolisen käytön kehittäminen voi olla joko väliaikaista tai pysyvää ja tarvittaessa siinä voidaan käyttää kaupungin kiinteistöyhtiömallia.
• määrittelemme palvelutilojen hankinnan periaatteet sekä tiloista luopumisen periaatteet
• parannamme kaupungin omistamien kulttuurihistoriallisesti ja rakennustaiteellisesti arvokkaiden rakennusten säilymistä edistäviä toimintatapoja

Lautakuntien lausunnot

Kaikilta toimialalautakunnilta pyydettiin lausunnot kiinteistöstrategian luonnoksesta ja sisäilmaohjelmasta. Toteutusohjelma ei ollut lausuntovaiheessa vielä mukana. Kiinteistöpoliittisen ohjelman perusteluihin on lisätty keskeinen sisältö lausunnoista, jotka sisältyvät kokonaisuudessaan päätöshistoriaan.

Lautakuntien kannanotoista käy ilmi kiinteistöstrategian keskeinen merkitys ja linjausten tarve. Palvelutilojen määrä, kattavuus, niiden terveellisyys ja turvallisuus, tilojen hankintaprosessin toimivuus ja yleisön käyttöön soveltuvien tilojen erityisnäkökohdat, energiakysymykset ja kaupunkirakentamisen laatukysymykset nousevat esiin.

Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta

Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta (15.1.2019) kannattaa kaupungin sisäisen vuokramallin uudistamista poikkihallinnollisen valmistelun kautta. Lautakunta katsoo, että uudelle vuokramallille on asetettu hyvät tavoitteet.

Lautakunnan mielestä tulisi varata resursseja ja määrärahaa käytettäväksi muutoksiin, joilla edistettäisiin tilojen saamista asukaskäyttöön ja omavalvontaiseen käyttöön muutenkin kuin uudisrakennus- ja peruskorjaushankkeiden yhteydessä. Etenemistä tulisi koordinoida kaupunkitasolla.

Kiinteistöjen ylläpidon resursoinnissa tulisi huomioida myös liikunnan palvelukokonaisuuden ylläpitämät kiinteistöt.

Kaupunkiympäristölautakunta

Kaupunkiympäristölautakunta (5.2.2019) korostaa tavoitteena olevan kaupungin toimitilakannan ja sen hallintaan liittyvien käytäntöjen kehittäminen. Monien kaupunkistrategia 2017-2021 tavoitteiden toteutus liittyy kiinteistöstrategiaan. Kiinteistöomaisuus on merkittävä varallisuuserä, jota on hoidettava hyvin.

Tilatarpeet muuttuvat kaupungin kehittyessä ja palvelujen käyttötarpeiden muuttuessa sekä digitalisaation myötä. Toimitilojen toteutusedellytyksistä on huolehdittava. Tarpeettomaksi käyneistä tiloista luopumisen periaatteet tulevat tarkasteltavaksi omistajapoliittisissa linjauksissa.

Ennakoivan tilaprosessin kehittäminen on tärkeää kaavoituksen ja maankäytön ohjauksen kannalta. Esimerkiksi väistötilojen sijainteja tulisi ennakoida jo ennen tarpeiden ilmaantumista.

Helsingin hiilineutraalisuustavoitteen takia toimitilojen energiatehokkuuden lisääminen nousee myös keskeiseksi kiinteistöstrategian tavoitteeksi. Rakennusten elinkaaririskiä on arvioitava tarkemmin.

Kaupunkiympäristölautakunnan mukaan tilojen omistaminen ei ole itseisarvo, vaan tavoitteena on tilojen tehokas oikea-aikainen tarjonta ja käyttö kaupungin eri tarpeisiin kustannustehokkaimmalla tavalla. Omistamiseen liittyvät riskit ovat kasvaneet. Helsingin tilamarkkinat ovat maan toimivimmat ja hyödynnettävissä kaupungin tarpeisiin.

Sisäilmaongelmat ja rakennuskannan ylläpito on lautakunnan mielestä ratkaistava siten, ettei korjausvelan määrä kasva. Yleisesti lautakunta painottaa resurssien varaamista tavoitteiden toteutukseen ja seurantaan.

Sisäilmaohjelma linjaa sisäilmaongelmien ennaltaehkäisyä ja ongelmanratkaisutoimia. Sen liitteenä on ohjelma sisäilmaongelmaisten koulujen ja päiväkotien korjaamiseksi tai korvaamiseksi uudisrakennuksilla.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta

Kasvatus- ja koulutuslautakunta (12.2.2019) pitää tärkeänä, että kaupungilla on kiinteistöstrategia, joka linjaa palvelutilojen kehittämisen painopisteitä ja keinoja. Lautakunta nostaa esiin useita kohteita, joita tulee kehittää prosessien ja käytäntöjen sujuvoittamiseksi. Toimintaohjelman puuttumista lausuntomateriaalista lautakunta kritisoi.

Lautakunta toteaa, että Helsinki on kehittyvä ja nopeasti kasvava kaupunki ja kiinnittää huomiota lasten ja oppilaiden määrän kasvuun. Toimiala järjestää lakisääteisiä palveluja, joiden toteuttaminen edellyttää palveluiden vaatimien tilojen toteutumista oikea-aikaisesti. Kasvatus- ja koulutuslautakunta katsoo, että kaupunkiympäristön toimialan tulee pystyä oikea-aikaisesti tuottamaan sekä kunnossa- ja ylläpitämään palvelujen vaatimat riittävät, terveelliset ja turvalliset oppimisen tilat sekä mahdolliset korjausrakentamisen väistötilat. Lautakunta esittää harkittavaksi lisätä uusia tapoja toimia ja toteuttaa toimialojen tilat ja selvitettäväksi mahdollisia organisaatiomuutoksia toiminnan sujuvoittamiseksi ja varmistamiseksi.

Lautakunta korostaa tilojen riittävyyden ja laadun merkitystä Helsingin vetovoimalle. Eri kaupunginosien eritahtista kehitystä tulisi suunnitella dynaamisemmin. Lautakunta kohdistaa toiveita toteutusohjelman sisältöön.

Erityisesti lautakunta haluaa korostaa tilojen turvallisuuden ja terveellisyyden tärkeyttä sekä sisäilmaohjelmassa mainittuja keinoja parantaa rakentamisen laatua ja sen valvontaa. Huomiota tulee kiinnittää energiatehokkuuden hyvän sisäilman vaatimusten yhteensovittamiseen. Lautakunta näkee rakennusvalvonnan resurssien parantamisen tarpeelliseksi. Kiinteistöhuollon ja siivouksen merkitystä hyvälle sisäilmalle korostetaan.

Lautakunta esittää, että tilatehokkuuden vaatimuksia ei tulisi lisätä kasvatuksen ja koulutuksen tiloissa. Asiakirjan tulisi ottaa vahvemmin kantaa sen puolesta, että lähipalveluiden tulee sijaita lähellä asukkaita.

Lautakunta kannattaa esitystä sisäilmapoliklinikasta ja korostaa, että siellä tulisi olla myös sosiaalialan ammattilaisia tukemassa sisäilmaongelmien seurausten korjaamista sosiaalisissa ja etuuskysymyksissä. Sisäilmaongelmien viestinnässä tulee lautakunnan mielestä saattaa julkisiksi ja helposti saataville kaikki tehdyt kuntotutkimukset. Lautakunta kannustaa selvittämään mahdollisuudet puurakentamisen suosimiseen julkisessa rakentamisessa.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta esittää, että sisäilmakorjauksista aiheutuneet sisäiset vuokrankorotukset hyvitettäisiin toimialalle.

Sosiaali- ja terveyslautakunta

Sosiaali- ja terveyslautakunta (12.2.2019) toteaa, että toimialalla on tehty palvelujen uudistamista ja palveluverkkoa koskevat linjaukset. Väestölliset muutokset aiheuttavat myös sosiaali- ja terveyspalveluissa tilojen uudis- ja peruskorjausrakentamisen tarpeita. Näiden tulisi toteutua viiveettömämmin. Kaupungin sisäiset palveluverkkoselvitykset eivät lautakunnan mielestä välttämättä vastaa toimialan tilojen tarpeeseen, jossa käytetään kaupunkitasoa laajempaa palvelujen tarkastelualuetta.

Palvelukeskusten saavutettavuuden varmistamiseksi lautakunta esittää, että kaupungin tulisi omistaa tontteja ja kiinteistöjä joukkoliikenteen solmukohdissa.

Sosiaali- ja terveyslautakunta pitää omistajapoliittisten linjausten osalta tilojen toimivuutta ja esteettömyyttä ensisijaisina kriteereinä toimialan toimitiloissa. Kulttuurihistorialliset ja rakennustaiteelliset vaatimukset saattavat olla ristiriidassa toiminnallisuuden kanssa.

Lautakunnan mielestä vanhusten ja vammaisten ympärivuorokautiseen hoivaan soveltuvat rakennukset ja tilat tulisi saada riittävässä määrin kaupungin tai tytäryhteisöjen omistukseen. Omien tilojen avulla halutaan varmistaa hoivan laatu, jatkuvuus ja turvallisuus yllättävissä ongelmissa ja muutostilanteissa.

Linjaukset terveellisten ja turvallisten toimitilojen osalta ovat tärkeät. Tilojen käyttäjien havaitsemat ongelmat tulee korjata viipymättä yhteistyössä kiinteistöhuollon ja käyttäjien kesken. Lautakunta muistuttaa, että sosiaali- ja terveystoimen tiloissa toimitaan usein ympäri vuorokauden, jolloin kulumiseen tulee varautua eri tavalla kuin toimistokiinteistöissä. Myös väistötilojen tulee täyttää toimialan erityiset soveltuvuusvaatimukset.

Lautakunta edellyttää, että konserniin kuuluvien säätiöiden käytössä olevien kaupungin kiinteistöjen korjaustarpeet huomioidaan tasavertaisesti kaupungin omassa käytössä olevien kiinteistöjen kanssa.

Sosiaali- ja terveyslautakunta kiinnittää huomiota rakentamisen laadunvalvontaan ja korjausvelvoitteisiin.

Mahdollisten sisäilmaongelmien selvittämisessä ja tulosten raportoinnissa viestintä on tärkeää ja kaikki tutkimukset tulee myös lautakunnan mielestä saattaa julkisiksi ja helposti saataville. Sosiaali- ja terveyslautakunta ei puolla erityisen sisäilmapoliklinikan perustamista ja viittaa HUS:n iho- ja allergiasairaalan sisäilmakeskukseen.

Lautakunta arvioi, että kiinteistöstrategia on tärkeä väline vaikuttaa tilojen käyttäjien terveyteen ja hyvinvointiin. On keskeistä, että tilat ovat toimintaan soveltuvia, terveellisiä ja turvallisia.

Päätösperuste

Hallintosäännön 8 luvun 1§ mukaan kaupunginhallitus asettaa kaupungin toimielimille, keskushallinnolle ja toimialoille tavoitteita ja seuraa niiden toteutumista.

Sosiaali- ja terveyslautakunta 12.02.2019 § 21

12.02.2019 Ehdotuksen mukaan

05.02.2019 Esittelijän ehdotuksesta poiketen

15.01.2019 Ehdotuksen mukaan

Päätös tullut nähtäväksi 24.06.2019

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §