Valtuustoaloite, Malmin lentokentän alueen YVA-menettely

Kaupunginhallitus esitti kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.

Kaupunkiympäristölautakunta antoi kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon:

Malmin lentokentän alueen maankäytön muutosten vaikutuksia ympäristöön on selvitetty ja selvitetään edelleen osana alueen kaavoitusprosessia maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 9 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen (MRA) 1 §:n mukaisesti.

Kaavatilanne

Helsingin yleiskaavassa 2016 (tullut voimaan 5.12.2018) Malmin lentoaseman alueelle on osoitettu rakentamista lähikeskusta C3-merkinnällä ja asuntovaltainen alue A2-merkinnällä. Aluetta on yleiskaavan mukaisesti tarkoitus kehittää pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalveluiden sekä lähipalveluiden käyttöön. Malmin lentokentän alueelle on laadittu kaavarunko, joka on hyväksytty kaupunkisuunnittelulautakunnassa 29.11.2016. Kaupunkiympäristölautakunta hyväksyi 11.12.2018 kaavarungon tarkennuksen, joka koskee alueen eteläosaa. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt Malmin lentoaseman rakennuksia koskevan asemakaavan muutoksen 16.1.2019. Nallenrinteen ja Lentoasemankortteleiden asemakaavanmuutoksien laatiminen on vireillä.

Tehdyt selvitykset ja vaikutusten arviointi

Malmin lentokentän alueen rakentamishankkeiden ympäristövaikutuksia on arvioitu kokonaisuutena Helsingin yleiskaavassa sekä Malmin lentokentän kaavarungossa.

Yleiskaavan vaikutuksia selvitettäessä on otettu huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Selvitykset osoittavat, että kaavan sisältövaatimukset täyttyvät. Selvitykset on tehty koko siltä alueelta, jolla yleiskaavalla on arvioitu olevan olennaisia vaikutuksia. Malmin lentokentän kaavarunko ei ole oikeusvaikutteinen, mutta työssä laaditut selvitykset ovat kattavat ja huomioivat koko sen alueen, johon kaavarungossa suunnitelluilla maankäytön muutoksilla on vaikutuksia. Yleiskaavaa ja kaavarunkoa on laadittu rinnakkain, joten selvityksiä ja arviointeja on hyödynnetty molemmissa suunnitelmissa. Kummankaan kaavasuunnitelman hyväksymisen esteenä ei ole ollut riittämättömät tai puutteelliset selvitykset.

Selvityksiä jatketaan, tarkennetaan ja täydennetään alueelle laadittujen ja laadittavien asemakaavojen sekä tarkemman suunnittelun yhteydessä. Alueen asemakaavojen muuttaminen perustuu lain edellyttämään kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Yleiskaavan vaikutusten arviointi

Helsingin yleiskaavan (2016) vaikutuksia on arvioitu lain edellyttämässä laajuudessa.

Merkittävimpiä muutosalueita nykytilaan verrattuna ovat kaupunkibulevardien varret sekä Malmin lentokenttäalue. Näiden alueiden muutokset aiheuttavat myös yleiskaavan merkittävimmät vaikutukset. Yleiskaavan vaikutuksia ja arviointiprosessia on kuvattu yleiskaavan selostuksessa (Yleiskaavan vaikutukset s. 102–148).

Yleiskaavan valmistelun aikana arviointityö on kulkenut rinnan kaavan valmistelun kanssa. Vaikutusten arviointia on tehty sekä suunnittelutyössä että viranomaisyhteistyössä. Vaikutuksia on siten otettu huomioon samalla, kun kaavan valmistelu etenee ja eri suuntaan vaikuttavien vaikutusten välillä on etsitty yhteisvaikutuksiltaan parasta suunnitteluratkaisua.

Kaavarungon vaikutusten arviointi

Malmin lentokentän alueen kaavarungon toteuttamisen vaikutuksia on arvioitu asiantuntija-arvioina. Arvioinnin lähtöaineistona on käytetty olemassa olevaa kaava-aineistoa ja siihen liittyviä selvityksiä, inventointiaineistoja, Museoviraston, Helsingin kaupungin ja ympäristöhallinnon paikkatietoaineistoja sekä kartta-aineistoja. Lisäksi arviointia varten on tehty apuaineistoa, vaihtoehtoisia suunnitelmia sekä tarkasteluja maastossa. Vaikutuksia on arvioitu koko siltä alueelta, johon kaavarungolla voidaan olettaa olevan olennaisia vaikutuksia. Pääosin vaikutusalueen laajuus on Malmin lentokentän alue, mutta esimerkiksi liikenteen, elinkeinojen ja palvelujen kannalta vaikutusalue on laajempi ulottuen koko Koillis-Helsingin alueelle.

Arviointityössä on huomioitu kaavarungon välillisiä ja välittömiä vaikutuksia sekä tarkasteltu kaavarungon tuomia pysyviä muutoksia. Yleisesti ottaen lyhytaikaisia muutoksia, kuten rakentamisen aikaisia vaikutuksia ei ole käsitelty. Arvioinnissa on lisäksi kiinnitetty huomiota keinoihin, joilla haitallisia vaikutuksia voidaan lieventää. Vaikutuksia on arvioitu tilanteeseen, jossa lentotoiminta on jo päättynyt.

Ympäristövaikutusten arviointi

Rakentamisen vaikutuksia luonnonarvoihin on selvitetty osana yleiskaavan vaikutustenarviointia luontoinventointitietojen pohjalta (Ramboll Oy 2014). Arvioinnin kohteena oli Helsingin uuden yleiskaavan kaavaluonnoksen mukaisen rakentamisen (mukaan lukien Malmin lentokenttä) ja lisääntyvän virkistyskäytön vaikutukset luonnonympäristöön.

Lajitietoa on kartoitettu edelleen Malmin lentoaseman kaavarungon ja vireillä olevien asemakaavahankkeiden yhteydessä. Maankäytön suunnitteluratkaisuja on sovitettu vireillä olevissa kaavahankkeissa tarkemmin yhteen tunnistettujen luontoarvojen kanssa.

Huomionarvoisten perhoslajien esiintymistä on selvitetty vuosina 2016 ja 2017, linnustoa on selvitetty vuosina 2015, 2016 ja 2017, lepakoita on selvitetty vuonna 2016 ja liito-oravia on selvitetty vuonna 2016 ja 2018. Vuoden 2019 liito-oravaselvitys ja perhosselvityksen päivitys ovat raportointivaiheessa. Vesistöön liittyviä arvoja on selvitetty muun muassa vesihuoltoon liittyvien selvitysten ja suunnitelmien yhteydessä. Näiden selvitysten pohjalta tiedetään monien lajien esiintymisalueet. Tuotettu selvitysaineisto kattaa huomattavasti suunnittelualueita laajemmat alueet. Luontoselvitysten ja verkostotarkastelujen laajuus kattaa usein koko kaupungin alueen. Selvityksiä päivitetään ja tarkennetaan säännöllisesti. Suunnittelualueella ei ole ollut tiedossa kasvupaikkoja, joissa voisi olettaa esiintyvän uhanalaisia kasvilajeja. Lentokenttäalueen kasvillisuutta päästään kuitenkin tutkimaan tarkemmin kesällä 2020, kun lentotoiminta on päättynyt.

Luontoarvojen säilyminen

Malmin lentokentän alueen suunnittelussa on pyritty ottamaan huomioon huomattava osa luontoarvoista. Malmin lentokentän kaavarungossa on osoitettu viheralueita yhteensä noin 102 hehtaaria eli kolmannes koko suunnittelualueesta. Uudessa kaupunkirakenteessa viheralueet sijoittuvat verkostomaisesti ja ne kytketään osaksi laajempaa viherverkostoa. Alueen luonnon monimuotoisuutta voidaan tukea suunnittelemalla ja hoitamalla aluetta. Monipuolisilla hoitotoimilla huolehditaan ja kunnioitetaan nykyistä kasvillisuutta, mutta voidaan myös rakentaa uusia elinympäristöjä niittylajistolle. Niittymäisiksi puistoalueiksi varatuilla alueilla on mahdollista säilyttää tai korvata osa avoimista elinympäristöistä ja samalla rakentaa uutta kaupunkiluontoa. Poikittaisten viher- ja virkistysyhteyksien syntyminen ja erityisesti uutta puistosiltaa pitkin Kivikon ulkoilupuistoon mahdollistuva yhteys parantavat myös alueellisia virkistysmahdollisuuksia huomattavasti.

Asemakaavan muutosten vaikutusten arviointi

Vaikutusten arviointi on jatkunut suunnittelun tarkentuessa. Nallenrinteen asemakaavanmuutoksen yhteydessä on laadittu lisätarkasteluja mm. Longinojan valuma-alueesta ja vesienhallinnasta, liikennemelusta ja maaperän pilaantuneisuudesta ja selvitetty asemakaavan toteuttamisen vaikutuksia liittyen yhdyskuntatalouteen, pysäköintiin, liikennejärjestelmään, puistoverkostoon, vesihuollon järjestämiseen, hulevesien käsittelyyn ja tasaukseen ja esirakentamiseen. Luontovaikutusten arvioimiseksi on täydennetty selvityksiä liito-oravista ja perhosista.

Malmin lentokentän alueen seuraavien asemakaavoitettavien osien yhteydessä prosessi jatkuu samaan tapaan: kaavasuunnitelmien taustaksi tullaan laatimaan riittävät tutkimukset ja selvitykset, ja kaavaprosessissa arvioidaan suunnitelmien merkittävät vaikutukset.

Laki ympäristövaikutusten arvioinnista

Laki ympäristövaikutusten arvioinnista määrittää ne hankkeet, jotka edellyttävät YVA-menettelyä. Tällaiset suurimittakaavaiset hankkeet liittyvät eläinten pitoon ja kalankasvatukseen, kaivostoimintaan, vesirakentamiseen, kemian-, metalli- tai metsäteollisuuden laitoksiin, energian tuotantoon, siirtoon ja varastointiin, liikenteeseen sekä vesi- ja jätehuoltoon.

Tattarisuon lämpölaitoksesta tehtiin vuonna 2018 lakisääteinen ympäristövaikutusten arviointi (YVA), jossa arvioitiin biolämpölaitoksen vaikutuksia ympäristöön ja ihmisiin. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tarkasteltiin hankkeen vaikutuksia eri vaihtoehtojen kautta, joissa muuttujina olivat laitoksen sijainti ja polttoainemuoto. Lämpölaitoksen asemakaavoitus on käynnistymässä arviointimenettelyssä tutkitun eteläisen vaihtoehdon pohjalta.

YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei lähtökohtaisesti sovelleta viranomaisen vireille panemiin hankkeisiin. Viranomaisten suunnitelmiin sovelletaan lakia viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (SOVA-laki). SOVA-laki velvoittaa tekemään ympäristöarvioinnin sellaisista viranomaisten valmistelemista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja jotka perustuvat lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen, ja jotka luovat puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille (HE 259/2016, s. 7). SOVA-lain 7 §:n 2 momentin mukaan tämän lain mukaista ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista kaavojen laatimisen yhteydessä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Ympäristöarviointi tehdään näin ollen kaavoituksen yhteydessä maankäyttö ja rakennuslain (MRL) 9 §:n mukaisesti.

Maankäyttö- ja rakennuslaki

Kaupunkirakentamiseen liittyvän kaavan toteuttamisen vaikutukset arvioidaan osana kaavoitusprosessia maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n perusteella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Kaavan vaikutusten selvitysvelvollisuus kohdistuu näin ollen kaavan merkittäviin vaikutuksiin, ja niiden kautta esiin nouseviin selvitystarpeisiin.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan laissa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

Kaupungin tulee lähtökohtaisesti itse arvioida selvitysten riittävyys.