Helsingin kaupungin talousarvio vuodeksi 2021 ja taloussuunnitelma vuosille 2021 - 2023

Kasvatus- ja koulutuslautakunta päättää esittää kaupunginhallitukselle liitteenä olevan vuoden 2021 talousarvioehdotuksen ja vuosien 2021-2023 taloussuunnitelmaehdotuksen perusteluineen.

1. Yleistä

Kaupunginhallitus hyväksyi 24.8.2020 vuoden 2021 talousarvion ja vuosien 2021-2023 taloussuunnitelman raamin ja laatimisohjeet. Laatimisohjeet raameineen on annettu kasvatus- ja koulutuslautakunnalle tiedoksi 15.9.2020.

Talousarvioehdotuksen laatimisen perustana ovat olleet kaupunginhallituksen antamat laatimisohjeet.

Toimialan asiakasmäärien ennakoinnin pohjana on käytetty uutta kesäkuussa valmistunutta väestöennustetta.

Kaupunginhallituksen antamissa laatimisohjeissa painotetaan erityisesti kaupunkistrategian taloustavoitteita. Näitä ovat tuottavuustavoite, joka asettaa kaupungin käyttömenojen kasvun ylärajan sekä tavoite lähestyä palveluiden yksikkökustannuksissa muita suuria kaupunkeja. Ohjeissa on myös todettu, että kaupunkistrategian muut tavoitteet ovat edelleen relevantteja, mutta niiden toimeenpanon resursointia ja priorisointia joudutaan tarkentamaan.

Laatimisohjeissa on määritelty tuottavuustavoitteen määrittelemä käyttötalousraami kaupunkitasolla. Toimialakohtaisia raameja ei ole annettu. Lauta- ja johtokuntien talousarvioehdotukset sovitetaan kaupunkitasoiseen kokonaisraamiin. Kaupunkistrategian mukaisesti toimintamenojen kasvua kohdennetaan erityisesti peruspalveluihin, joissa väestönkasvu suorimmin lisää kustannuksia. Toimintamenojen yhteensovittamisessa huomioidaan väestönkasvun vaikutusten lisäksi koronaepidemian aiheuttamat menopaineet.

2. Strategiset painopisteet ja toiminnalliset tavoitteet vuodelle 2021

Toimialan talousarvioehdotuksen keskeiset strategiset painotukset ovat:

• Jokaiselle hyvä oppiminen
• Hyvinvoinnin vahvistaminen
• Kestävä kasvatus
• Vastuullinen taloudenpito
• Osallisuus ja yhteisöllisyys

Kaupunginhallituksen antamissa laatimisohjeissa painotetaan kaupunkistrategian taloustavoitteita eli tuottavuustavoitetta ja yksikkökustannuksien lähentymistä muihin suuriin kaupunkeihin. Muiden tavoitteiden osalta on poikkeuksellisesta tilanteesta johtuen todettu, että niiden toimeenpanon resursointia ja priorisointia joudutaan tarkentamaan. Toimialan talousarvioehdotus ei sisällä lisäresursseja kaupunkistrategian toimeenpanon laajentamiseksi.

Talousarvioehdotukseen sisältyy kaksi sitovaa tavoitetta:

• Mahdollistamme jokaiselle oppijalle yksilöllisesti sopivia tapoja oppia ja opiskella
• Käytämme koko kaupunkia oppimisen ja työnteon ympäristönä

Lisäksi talousarvioehdotuksessa on tavoitteena uudistaa toimintaa tilojen yhteiskäytöllä ja kaupunkiyhteisenä tavoitteena lasten ja nuorten syrjäytymiseen liittyvä hyvinvoinnin ja terveyden tavoite.

3. Toimintaympäristön muutokset ja muut kustannuksia lisäävät muutokset

Keskeiset kustannuksia lisäävät toimintaympäristön muutokset ja hintatason muutokset ovat:

3.1. Toimialan väestönkasvua voimakkaampi asiakasmäärän kasvu nostaa kustannuksia vajaalla 10 miljoonalla eurolla

Toimialan asiakasmäärä kasvaa kaupungin väestönkasvua voimakkaammin. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan asiakasmäärän ennakoidaan kasvavan varhaiskasvatuksessa, esi- ja perusopetuksessa ja toisen asteen koulutuksessa runsaalla 1 200:lla eli noin 1,23 %. Tämä on suhteellisesti noin 0,5-prosenttiyksikköä kaupungin väestön kasvua enemmän. Kasvu tapahtuu perusopetuksessa (+ 1 200 oppilasta) ja lukiokoulutuksessa (+ 500 opiskelijaa).

Varhaiskasvatuksen kokonaisasiakasmäärän ennakoidaan vähenevän vajaalla 500 lapsella. Kaupungin omien päiväkotien asiakasmäärän ennakoidaan kasvavan tämän vuoden talousarvioon verrattuna lähes 800 lapsella. Vastaavasti lapsimäärän ennakoidaan laskevan kotihoidon tuella hoidettavissa lapsissa 800, perhepäivähoidossa runsaalla 200, yksityisen hoidon tuessa 160 ja kerhoissa 180 lapsella. Kaupungin omissa päiväkodeissa varhaiskasvatus on yksikkökustannuksiltaan selvästi kalliimpaa, kuin em. muut hoitomuodoissa. Tästä johtuen kokonaislapsimäärän lasku ei olennaisesti vähennä määrärahatarpeita.

Asiakasmäärän kasvun aiheuttamat lisäkustannukset ovat arviolta 9,5 miljoonaa euroa vuoden 2020 hintatasolla.

3.2. Vuokrat kasvavat perusparannuksien ja uusien tilojen myötä noin 14,4 miljoonalla eurolla

Tilavuokrat on budjetoitu talousarvioehdotukseen kaupunkiympäristön toimialan ilmoituksen mukaisesti. Vuokrat kasvavat ilman indeksitarkistuksia 14,4 miljoonalla eurolla eli noin 6 % verrattuna vuoden 2020 talousarvioon.

Kaupunkiympäristön ilmoituksen mukaisesti kaikkiin vuokriin tehdään lisäksi 0,6 % indeksitarkistus.

3.3. Perusopetuksen lakisääteiset kotikuntakorvaukset kasvavat vajaalla 10 miljoonalla eurolla.

Kunnat saavat perusopetuksen valtionosuudet osana peruspalvelujen valtionosuuksia kunnan peruskouluikäisen väestön määrän perusteella. Jos kunnan asukas käy koulua muussa kuin kunnan omassa koulussa, kotikunta maksaa kunnalle/koululle kotikuntakorvauksen. Korvauksen määrän päättää valtio ja korvaukset vähennetään kotikuntien saamista valtionosuuksista. Valtionosuudet ohjautuvat Helsingissä kaupungille yleisrahoituksena. Kotikuntakorvaukset sen sijaan sisältyvät kasvatuksen ja koulutuksen toimialan budjettiin.

Vuosina 2020-2021 kotikuntakorvaukset ovat useiden vuosien tasaisen menotason jälkeen nousseet johtuen sekä oppilasta kohti maksettavan kotikuntakorvauksen indeksitarkistuksista että muualla kuin Helsingin kaupungin omissa kouluissa koulua käyvien oppilaiden määrän kasvusta.

Ennakoitu lisätarve vuodelle 2021 on noin 10 miljoonaa euroa. Tästä pääosa syntyy tämän vuoden ylityspaineesta, johon ei ole talousarviossa varauduttu.

3.4. Hintatason nousu lisää kustannuksia noin 24 miljoonalla eurolla

Hintatason yleisenä nousuarviona on käytetty kaupunginhallituksen antamien laatimisohjeiden mukaan 2,3 % ja henkilöstömenojen kasvuarviona 2,05 %. Kaupunkiympäristön ilmoituksen mukaan vuokria indeksitarkistetaan 0,6 %.

Henkilöstömenojen nousuarvio on em. perustein noin 12,9 miljoonaa euroa ja muiden menojen kasvu noin 11,5 miljoonaa euroa.

3.5. Talousarviossa ei ole varauduttu koronan aiheuttamiin arviolta 11,6 miljoonan euron lisäkustannuksiin

Koronaepidemian aiheuttamia lisäkustannuksien on arvioitu olevan syntyvät menosäästöt huomioiden nettona noin 11,6 miljoonaa euroa.

Lisäkustannuksia syntyy erityisen tuen tarpeen kasvusta, siivoustason nostosta ja tilojen väljemmästä käytöstä. Säästöjä ennakoidaan syntyvän jonkin verran ruokailusta, kv-toiminnasta, sijaisten käytöstä ja virkamatkoista.

Kaupunki varautuu koronakustannuksiin keskitetysti. Tämän takia näihin kustannuksiin ei ole varauduttu toimialan talousarvioehdotuksessa.

3.6. Kaupunkistrategiaan panostetaan saman verran kuin vuonna 2020

Tiukasta taloustilanteesta huolimatta talousarvioehdotuksessa on varauduttu kaupunkistrategian toimenpiteiden toteuttamiseen saman verran kuin vuonna 2020 eli kaikkiaan 16 miljoonaa euroa.

3.7. Kuntakokeiluun ja oppivelvollisuuden laajentamiseen ei ole määrärahavarauksia

Talousarviossa ei ole varauduttu oppivelvollisuuden laajentumiseen eikä työllisyyttä koskevaan kuntakokeiluun, joihin on tulossa erillistä valtionrahoitusta.

4. Käyttötalouden talousarvioehdotus

Määrärahojen osalta valmistelun lähtökohtana on ollut kaupunginhallituksen laatimisohjeissa määritellyt laskentaperiaatteet koko kaupungin raamille. Niiden mukaan kokonaisraami saa kasvaa vuoden 2020 tasokorjattuun talousarvioon verrattuna 2,54 %. Ilman tasokorjausta tämä tarkoittaisi toimialalla 31,5 miljoonan euron määrärahakasvua.

Laskennassa käytetystä tämän vuoden talousarviosta on kuitenkin vähennetty tasokorjauksena 1,64 %, koska raamilaskennassa hintatason nousuarviona käytetty peruspalvelujen hintaindeksi nousee uusimman ennusteen mukaan tänä vuonna talousarviovaiheessa oletetun 2,7 % sijaan vain noin 1 %. Näiden erotus eli em. 1,64 % on vähennetty kaikista vuoden 2020 määrärahoista. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla tämä laskennallinen vähennys on noin 20 miljoonaa euroa. Vähennyksen jälkeen toimialan raami kasvaisi siis tämän vuoden talousarvioon verrattuna noin 11 miljoonalla eurolla.

Edellä oleva laskelma on tehty mekaanisesti laatimisohjeiden laskentaperiaatteilla olettaen, että taloudellinen liikkumavara kohdennetaan kaikkiin kaupungin toimintoihin tasaisesti. Kaupunkistrategian mukaisesti toimintamenojen kasvua tulisi kohdentaa erityisesti peruspalveluihin, kuten kasvatus- ja koulutuspalveluihin, joissa väestönkasvu suorimmin lisää kustannuksia.

Kaupungin käyttötalousmenot saavat kaupunkistrategian tuottavuustavoitteen mukaan kasvaa kaupungin väestön kasvun ja hintatason nousun verran vähennettynä 0,5 % tuottavuustavoitteella. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan asiakasmäärä kasvaa suhteellisesti enemmän kuin kaupungin väestö. Asiakasmäärän kasvulla laskien kaupunginvaltuuston asettama tuottavuustavoite sallisi toimialan raamin kasvavan 16 miljoonalla eurolla. Lisäksi esityksessä on huomioitu perusopetuksen kotikuntakorvausten kasvu noin 10 miljoonalla eurolla. Lakisääteiset kotikuntakorvaukset maksetaan muille koulutuksen järjestäjille Helsingissä ja muissa kunnissa. Ne eivät lisää Helsingin kaupungin tuottamien palvelujen kustannuksia. Näillä perusteille toimialan menot ylittävät kaupunkitason keskimääräisen kasvuvaran 20 miljoonalla eurolla

Tuloarvio on säilytetty talousarvion 2020 tasolla. Menoarvio kasvaa 1,7 % verrattuna vuoden 2020 talousarvioon. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala on bruttobudjetoitu. Sitovana tasona kaupunginvaltuustoon nähden ovat kokonaismenot.

4.1. Talousarviossa on varauduttu asiakasmäärän ja tilavuokrien kasvuun

Vuoden 2021 talousarvioehdotuksessa on varattu määrärahoja seuraaviin pakollisiin menokasvuihin:

• 9,5 miljoonaa euroa asiakasmäärän kasvuun noin 1 200 lapsella ja nuorella
• 14,4 miljoona euroa tilavuokrien kasvuun
• 10 miljoonaa euroa perusopetuksen lakisääteisten kotikuntakorvausten kasvuun
• 24 miljoonaa euroa hintatason nousun kattamiseen.

4.2.Tuottavuus- ja säästötoimenpiteet

Helsingin talousnäkymä on poikkeuksellisen epävarma ja koronaepidemia on heikentänyt rahoitustilannetta. Toimiala vastaa heikentyneeseen taloustilanteeseen kehittämällä pedagogiikkaa ja opetuksen tuotantotapoja sekä lisäämällä tilojen yhteiskäyttöä. Tavoitteena on, ettei heikentynyt taloustilanne vaikuta oleellisesti oppijoiden mahdollisuuksiin hankkia osaamista. Valtion myöntävät korona-avustukset kohdennetaan koronasta aiheutuvien osaamisvajeiden ratkaisemiseen sekä palveluiden laadun ylläpitämiseen. Avustukset eivät sisälly talousarvioehdotukseen eli lisäävät käytettävissä olevia kokonaismäärärahoja.

Talousarvioehdotuksen määrärahakasvu kattaa asiakasmäärän kasvusta aiheutuvat menot ja vuokramenojen kasvun. Muiden välttämättömien menojen ja hintatason nousun sekä palkankorotusten kattamiseen on varauduttu talousarvioehdotuksessa tuottavuustoimenpiteillä.

Talousarvioehdotuksen sisältämiä tuottavuustoimenpiteitä ovat:

• tilojen yhteiskäytön lisääminen toimialan ja muiden toimialojen kesken sekä palveluverkkotarkastelulla
• kotihoidon tuen kuntalisästä luopuminen

4.3. Kaupunkistrategian taloustavoitteiden toteutuminen

Kaupunkistrategiassa on kaksi keskeistä taloustavoitetta: tuottavuustavoite ja yksikkökustannusten lähentyminen muiden suurten kaupunkien yksikkökustannuksia.

Toimialan talousarvioesitys on tuottavuustavoitteen mukainen, kun menolisäyksissä ei huomioida perusopetuksen kotikuntakorvausten kasvua. Kotikuntakorvaukset maksetaan muille koulutuksen järjestäjille eivätkä ne siten lisää kaupungin tuottamien palveluiden menoja.

Strategian mukaan Helsinki tavoittelee yksikkökustannuksissa muiden suurten kaupunkien keskiarvoa.

Varhaiskasvatuksessa Helsingin omien päiväkotien yksikkökustannukset ovat Kuusikon keskiarvoa alemmat.

Perusopetuksen yksikkökustannukset ovat pienentyneet vuodesta 2014 ja lähentyneet muiden suurten kaupunkien kustannuksia. Yksikkökustannuksia vertailtaessa tulee huomioida, että Helsingin kaupunki tarjoaa vähimmäistuntimäärän ylittävää opetusta (esim. A1-kieli) laajemmin, kuin muut vertailun kunnat. Lisäksi tilakustannusten osuus on Helsingissä 30 %, mikä on osuutena suurempi kuin muissa kunnissa.

Lukion yksikkökustannukset ovat vähentyneet vuodesta 2014 ja lähentyneet suurien kaupunkien yksikkökustannusten keskiarvoa. Helsingin kaupungilla on kahdeksan valtakunnallisen erityistehtävän saanutta lukiota, joten yksikkökustannuksia vertailtaessa tulee ottaa huomioon opetustarjonnan laajuus ja kansallinen merkittävyys.

4.4. Menot, joihin talousarviossa ei ole varauduttu

Talousarvioehdotus ei sisällä varauksia talousarvion ulkopuolisella rahoituksella rahoitettaviin palveluihin ja hankkeisiin. Määrärahavarauksia ei myöskään ole tehty oppivelvollisuuden laajentamiseen, työllisyydenhoidon kuntakokeiluun eikä kaupunkistrategian toteuttamisen laajentamiseen. Strategiarahoitus on pidetty esityksessä vuoden 2020 tasolla.

Talousarvioehdotuksessa ei ole myöskään varauduttu laajentamaan sisaralennusta yksityisten varhaiskasvatuksen tuottajien asiakkaisiin eikä palvelusetelin käyttöönottoon varhaiskasvatuksessa. Myöskään varhaiskasvatuksen järjestöavustuksiin ei ole määrärahavarauksia.

4.5. Digitaaliseen perustaan liittyvien kustannusten keskittäminen

Kaupunginhallituksen antamien laatimisohjeiden mukaan kaupunkiyhteisesti järjestettävien ICT-infran ja perustietotekniikan palvelukokonaisuuksien (digitaalinen perusta) määrärahat keskitetään kaupunginkanslian talousarvioon uuteen nettobudjetoituun talousarviokohtaan ”ICT-yhteiset palvelut”.

Toimialat ja liikelaitokset kirjaavat talousarvioehdotuksissaan kaikki digitaalisen perustan kustannukset sisäisinä palveluostoina. Lähtökohta ovat nykyinen kustannustaso ja nykyiset palvelut.

Talousarvioehdotuksessa on tehty sisäisiä siirtoja henkilöstömenoista ja palvelujen ostoista kaupungin sisäisiin palvelujen ostoihin noin 4,7 miljoonan euron edestä. Siirto on kustannusneutraali eli ei lisää eikä vähennä toimialan kokonaismenoja.

5. Investointiosan talousarvioehdotus

Toimialalla on talousarviossaan ainoastaan irtaimen omaisuuden hankintoihin varattuja määrärahoja. Määrärahoilla rahoitetaan toimialan käytössä olevien kiinteistöjen varustaminen ja kalustaminen sekä toimialan ICT-hankinnat.

Toimialan esityksessä ICT-hankintojen määrärahat on pidetty vuoden 2020 tasolla. Muihin hankintoihin eli tilojen varustamiseen ja kalustamiseen on esitetty 2 miljoonan euron lisäystä johtuen kalustettavien ja varustettavien tilojen määrän lisääntymisestä.

Menoarvio kasvaa 9 % verrattuna vuoden 2020 talousarvioon. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala on bruttobudjetoitu. Sitovana tasona kaupunginvaltuustoon nähden ovat kokonaismenot.

5.1. Digitaaliseen perustaan liittyvien kustannusten keskittäminen

Esityksessä ei ole huomioitu laatimisohjeiden kirjausta, jonka mukaan toimialojen digitaalisen perustan investoinnit vuodelle 2021 siirtyvät uudelle nettobudjetoidulle yksikölle ja niihin liittyvät poistot veloitetaan osana palveluita sisäisinä palvelujen ostoina, koska siirto tehdään talousarviovalmistelun myöhemmissä vaiheissa.

Myöskään poistojen veloitusta käyttötalousmenoina ei ole huomioitu käyttötalouden talousarvioehdotuksessa, koska se lisäisi toimialan käyttötalousmenoja ja siirto on linjattu tehtäväksi kustannusneutraalisti.

6. Talousarvioesityksen vaikutusten arviointi

Talousarvioesityksen perusteluihin sisältyy talousarvion vaikutusarviointi.

7. Talousarvioehdotuksen rakenne

Liitteenä 1 oleva talousarvioehdotus sisältää talousarvioehdotuksen käyttötalousosan perustelut. Liitteenä 2 on investointiosan talousarvioehdotus.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta 15.09.2020 § 188

Esitys

Käsittely

Esittelijä

Lisätiedot

Tero Vuontisjärvi, talous- ja suunnittelupäällikkö, puhelin: 310 80295

Anna Tarkkala-Hellström, suunnittelupäällikkö, puhelin: 310 86442

Päätös tullut nähtäväksi 28.09.2020

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §