Länsiväylän ympäristö, osayleiskaava

Kaupunkiympäristölautakunta päätti jättää tutkimatta Lauttasaari-Seura Drumsö-Sällskapet ry:n oikaisuvaatimuksen kaupunkiympäristölautakunnan 9.5.2023 § 239 tekemästä päätöksestä.

Oikaisuvaatimuksen kohteena oleva päätös

Kaupunkiympäristölautakunta on tehnyt 9.5.2023 § 239 päätöksen Länsiväylän ympäristön osayleiskaavan suunnitteluperiaatteista. Päätöksellä hyväksyttiin osayleiskaavan valmistelua koskevat suunnitteluperiaatteet päätöksestä ilmenevin muutoksin ja huomioin. Päätöksessä on selostettu suunnittelutyössä mukana olleita vaihtoehtoja, tehtyjä selvityksiä ja vaikutusten arviointeja. Päätöksessä on myös selostettu kaavoituksen aloitusvaiheen vuorovaikutusta, jota on toteutettu kuntalaisten, viranomaisten ja sidosryhmien osallistumisoikeudet turvaten.

Oikaisuvaatimuksen sisältö

Lauttasaari-Seura Drumsö-Sällskapet ry (jäljempänä Lauttasaari-Seura) on esittänyt seuraavat vaatimukset:

1) Kaupunkiympäristölautakunta hyväksyy oikaisuvaatimuksen ja ottaa asian uudelleenkäsittelyyn siitä huolimatta, että päätökseen on liitetty muutoksenhakukielto.

2) Kaupunkiympäristölautakunta poistaa edellä oikaisuvaatimuksen kohteena olevan päätöksensä ja palauttaa sen uudelleen valmisteltavaksi niin, että lautakunnan päätös ei rajaa pois jatkovalmistelusta mitään vaihtoehtoa. Suunnitteluvaihtoehtojen rajaus tehdään kaavoitusprosessissa perusteellisten ja laaja-alaisten mm. ympäristöllisiä, taloudellisia ja jo olevaan asutukseen kohdistuvia vaikutuksia koskevien selvitysten pohjalta ja osallisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet turvaten.

Lauttasaari-Seuran oikaisuvaatimuksen mukaan kaupunkiympäristölautakunnan päätöksellä on rajattu suunnittelun vaihtoehtoja ja näin ollen päätöksellä on samalla lopullisesti ratkaistu se, etteivät muut vaihtoehdot ole mukana jatkovalmistelussa. Suunnitteluperiaatteet eivät tule enää uudelleen toimielimen päätettäväksi, joten päätöstä voidaan pitää lopullisena ja sitovana. Lauttasaari-Seura huomauttaa, että päätös on myös juridisesti irrallinen maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitusprosessista. Edellä mainituista syistä kaupunkiympäristölautakunnan päätöksen tulisi olla muutoksenhakukelpoinen.

Lauttasaari-Seuran mukaan kaupunkiympäristölautakunta on ylittänyt toimivaltansa päätöstä tehdessään, koska kaupungin hallintosäännöllä ei ole delegoitu suunnitteluperiaatteiden hyväksymistä toimielimelle. Hallintosäännössä lautakunnalle annettu yleinen yleis- ja asemakaavoituksen, liikenne- ja katusuunnittelun ja muun maankäytön ohjaamisen tehtävä ei voi sisältää merkittäviä maankäyttöpäätöksiä, jollainen Länsiväylän ympäristön osayleiskaavan suunnitteluperiaatteita koskeva päätös on.

Oikaisuvaatimuksen mukaan päätös on sekä perustuslain yksilön osallistumisoikeuksia koskevien säännösten vastainen että maankäyttö- ja rakennuslain 2 ja 63 §:n vastainen. Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:ssä säädetään osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta ja kaavoituksen vireilletulon ilmoittamisesta. Lauttasaari-Seuran mukaan osallistumisoikeuksia ei ole asianmukaisesti huomioitu, koska Länsiväylän ympäristön osayleiskaavoitusta koskevassa osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa 31.1.2022 ei ole mainittu sitä, miten suunnitteluperiaatteet hyväksytään. Suunnitteluperiaatteiden hyväksyminen on lisätty vasta suunnitelman 18.4.2023 päivitettyyn versioon. Lauttasaari-Seura pitää päätöstä myös maankäyttö- ja rakennuslain 2 §:n vastaisena, koska päätös on tehty maankäyttö- ja rakennuslain säännösten ulkopuolella. Lain 2 §:ssä säädetään lain soveltamisalasta. Lauttasaari-Seuran mukaan lainsäännösten ulkopuolella tapahtuvaan suunnitteluun tulisi suhtautua pidättyväisesti, koska se voi vaarantaa kansalaisten osallistumisoikeuksia ja tiedonsaantia.

Kuuleminen

Kuulemista ennen asian ratkaisemista voidaan pitää hallintolain (434/2003) 34 §:n 2 momentin 5 kohdan tarkoittamalla tavalla ilmeisen tarpeettomana huomioon ottaen oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen lopputulema.

Perustelut

Lainsäädäntö

Kuntalain (410/2015) 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Asian arviointi

Kaupunkiympäristölautakunnan 9.5.2023 § 239 tekemä päätös ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa nimenomaisesti edellytetty päätös, joten päätöksen muutoksenhakukelpoisuutta on arvioitava kuntalain 136 §:n perusteella. Mainitun säännöksen mukaan vain valmistelua tai täytäntöönpanoa koskeva päätös ei ole muutoksenhakukelpoinen. Päätöksen muutoksenhakukelpoisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, minkälaisia oikeudellisia vaikutuksia päätöksellä on ja liittyykö päätökseen oikeussuojan tarvetta.

Kaupunkiympäristölautakunnan 9.5.2023 § 239 tekemä päätös on luonteeltaan kaavoituksen valmistelua ohjaava linjaus. Päätöksellä ei ole sitovasti eikä pysyvästi päätetty sitä, millainen osayleiskaava päätöksessä rajatulle Länsiväylän ympäristölle laaditaan. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei myöskään säädetä kunnalle velvollisuutta tehdä kyseessä olevan kaltaista päätöstä. Toimivalta osayleiskaavan hyväksymiseen on kunnan valtuustolla, joka voi myös päättää, ettei ehdotettua osayleiskaavaa hyväksytä tai palauttaa sen uudelleen valmisteltavaksi. Koska kaupunkiympäristölautakunnan päätöksellä ei ole päätetty sitovasti osayleiskaavan sisällöstä, ei päätöksellä ole oikeudellisia vaikutuksia eikä siihen liity oikeussuojan tarvetta. Näin ollen oikaisuvaatimus on jätettävä tutkimatta.

Päätöksen lopputulemasta huolimatta kaupunkiympäristölautakunta vastaa kuitenkin selvyyden vuoksi oikaisuvaatimuksessa esitettyihin väitteisiin seuraavaa:

Toimivalta

Helsingin kaupungin hallintosäännön 16 luvun 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kaupunkiympäristölautakunta päättää yleis- ja asemakaavoituksen, liikenne- ja katusuunnittelun sekä muun maankäytön ohjaamisesta, ellei toimivallasta ole muutoin säädetty tai määrätty. Hallintosäännössä annettu toimivalta on sillä tavoin yleistä, ettei siinä erotella, millaisissa esimerkiksi yleiskaavoitusta koskevissa asioissa ohjaamista voidaan antaa. Kaupunkiympäristölautakunnan päätös koskee yleiskaavoitukseen liittyvän suunnittelun ohjaamista ja on siten hallintosäännössä lautakunnalle annetun toimivallan rajoissa käytettyä päätösvaltaa.

Osallistumis- ja arviointisuunnitelman sisältövaatimukset

Länsiväylän ympäristön osayleiskaavoituksen käynnistymisestä ja mielipiteiden antamisesta osayleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelmaan on ilmoitettu Lauttasaari-lehdessä 26.1.2022 ja Länsituuli-lehdessä 10.2.2022. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut nähtävillä 1.-28.2.2022 Helsingin kaupungin internet-sivuilla, Helsingin kaupunkiympäristön toimialan asiakaspalvelussa sekä Jätkäsaaren ja Lauttasaaren kirjastoissa. Yleisön osallistumismahdollisuuksia on lisäksi toteutettu muilla tavoilla kuten mm. asukastilaisuuksilla ja verkkokyselyillä.

Maankäyttö ja rakennuslain 63 §:n mukaan osallistumis- ja arviointisuunnitelman sisältö riippuu kaavan tarkoituksesta ja merkityksestä. Laissa ei ole säädetty suunnitelman tarkemmasta sisällöstä yksityiskohtaisesti. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998) todetaan 63 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että laaja-alaisissa tai muuten merkittävissä kaavoitushankkeissa osallistumis- ja arviointisuunnitelman tulisi olla laajempi kuin muissa hankkeissa. Suunnitelmassa tulisi tällöin määritellä suunnittelun kohde, suunnittelussa käsiteltävät keskeiset asiat ja ne osalliset, joita suunnittelu koskee. Lisäksi suunnitelmassa tulisi esittää myös ne tavat, joita on tarkoitus käyttää vuorovaikutusmenettelyissä.

On selvää, että Länsiväylän ympäristön osayleiskaava on vaikutuksiltaan merkittävä hanke ja näin ollen myös osallistumis- ja arviointisuunnitelma on hankkeessa tavanomaista merkityksellisempi. Suunnitelmassa on kerrottu yleisellä tasolla, miten osayleiskaavoitus etenee ja mikä on sen alustava aikataulu. Vaikka nähtävillä olleessa suunnitelmassa (31.1.2022 päivätty suunnitelma) ei ole mainittu suunnitteluperiaatteiden hyväksymistä erillisellä päätöksellä, ei suunnitelmaa voida kuitenkaan pitää lainvastaisena, virheellisenä tai suppeana. Osayleiskaavoituksen sisäinen prosessi elää tyypillisesti valmistelun aikana, ja suunnitteluperiaatteiden laatimisesta ja viemisestä kaupunkiympäristölautakuntaan päätettiin vasta skenaariovaiheen jälkeen loppuvuodesta 2022. Päivitetty osallistumis- ja arviointisuunnitelma on julkaistu osayleiskaavan suunnitteluaineiston yhteydessä mm. kaupunkiympäristölautakunnan esityslistan 18.4.2023 liitteenä sekä Helsingin kaupungin karttapalvelussa. Yksityiskohdan puuttuminen suunnitelmasta ei ole vaarantanut yleisön osallistumisoikeuksia tai tiedonsaantia kaavoituksen valmistelusta.

Sovelletut oikeusohjeet

Hallintolaki (434/2003) 34 §

Kuntalaki (410/2015) 136 §