Lausuntopyyntö, kuuleminen, laillisuusvalvontakantelu kaupunginvaltuuston toiminta, Etelä-Suomen aluehallintovirasto

Kaupunginhallitus antoi seuraavan lausunnon Etelä-Suomen aluehallintovirastolle tehdyn kantelun johdosta koskien kuntalain noudattamista kaupunkistrategian laatimisessa:

Kantelu

********** on tehnyt 13.10.2021 kantelun Etelä-Suomen aluehallintovirastolle. Kantelijan mukaan kaupunki ei noudata kuntalakia 13.10.2021 valtuuston hyväksymässä kaupunkistrategiassa, sillä kaupungin vuoden 2022 talousarvioehdotuksessa tai talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen 2022‒2024 laatimisohjeiden luvussa "Väestökehitys ja ennuste" ei todeta ulkomailta tulevan huonosti koulutetun, huonosti integroituvan ja huonosti työllistyvän väestön määrästä ja sen ennakoiduista muutoksista mitään, vaikka luvusta ilmenee, että Helsinki menettää kantasuomalaisia veronmaksajia lähikuntiin.

Kantelijan mukaan ulkomailta Helsinkiin muuttavan väestön muutosten huomiotta jättäminen ei ole linjassa sen kanssa, mitä näkökulmia kuntalain 37 §:ssä kaupunkistrategialta edellytetään, koska huoltosuhteeseen vaikuttaa nyt hyväksytyssä kuntastrategiassa mainitun ikääntymisen lisäksi myös tänne huonosti integroituvan ja huonosti koulutetun ja huonosti työllistyvän väestön määrän muutokset. Ilman tietoa tänne muuttavan työikäisen huonosti työllistyvän väestön määristä kaupunki ei kantelijan mukaan kykene asianmukaiseen ja kuntalain edellyttämään taloussuunnitteluun ja raamibudjetointiin.

Kuntastrategiaan sovellettava sääntely

Kuntalain 37 §:n 1 momentin mukaan kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategiassa tulee ottaa huomioon: 1) kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen; 2) palvelujen järjestäminen ja tuottaminen; 3) kunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet; 4) omistajapolitiikka; 5) henkilöstöpolitiikka; 6) kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet; 7) elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen.

Kuntalain 37 §:n 2 momentin mukaan kuntastrategian tulee perustua arvioon kunnan nykytilanteesta sekä tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan tehtävien toteuttamiseen. Kuntastrategiassa tulee määritellä myös sen toteutumisen arviointi ja seuranta. Saman pykälän 3 momentin mukaan kuntastrategian ottamisesta huomioon kunnan talousarvion ja -suunnitelman laatimisessa säädetään 110 §:ssä. Kuntastrategia tarkistetaan vähintään kerran valtuuston toimikaudessa.

Kuntalain 37 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 268/2014 vp, s.165) mukaan pykälän 1 momentissa säädettäisiin kuntastrategian laatimisvelvoitteesta sekä niistä eri näkökulmista, jotka strategiassa ainakin tulisi ottaa huomioon. Jokainen pykälässä mainituista näkökulmista on laaja ja pitää sisällään useita asiakokonaisuuksia. Kuntastrategian velvoittavuus olisi luonteeltaan poliittista ja toiminnallista eli se ohjaisi päätösvalmistelua ja päätöksentekoa. Kuntastrategia ei siten olisi oikeudellisesti sitova tai valituskelpoinen asiakirja. Kuntastrategiaan pohjautuvat yksittäistä asiaa koskevat päätökset tehtäisiin erikseen. Strategialle syntyy kuitenkin välillisesti myös oikeudellista sitovuutta kunnan vuosittaisen talousarviopäätöksen yhteydessä, sillä talousarviossa päätettyjen tavoitteiden ja määrärahojen tulee perustua kuntastrategiaan.

Kuntalain 110 §:n 2 momentin mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Kuntastrategia on siis talousarvion ja -suunnitelman keskeinen tausta-asiakirja, ei päinvastoin.

Kuntastrategian perusteena oleva arvio kunnan nykytilanteesta sekä tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan tehtävien toteuttamiseen

Kuntastrategiaa laadittaessa tarkastellaan kunnan ulkoisen toimintaympäristön tulevaa kehitystä. Kuntien toimintaympäristön muutosten tarkastelu perustuu informaatioon, jota on saatavissa tilastoista ja ennusteista, näistä tehdyistä johtopäätöksistä sekä lisäksi erityisesti ei-numeerisiin laadullisiin menetelmiin perustuvista näkemyksistä ja johtopäätöksistä.

Helsingin kaupunkistrategian 2021‒2025 ”Kasvun paikka” valmistelussa on hyödynnetty kaupungin pitkäaikaista, kattavaa ja tilastollisesti luotettavaa omaa tietotuotantoa sekä laajasti muuta saatavilla olevaa dataa toimintaympäristön kehityksestä. Strategian tavoitteet on koottu ja yhteen sovitettu pormestarin johdolla käydyissä valtuustoryhmien keskinäisissä neuvotteluissa sekä niitä pohjustaneissa uuden kaupunginvaltuuston seminaarissa 12.‒13.8.2021 ja uusien toimialalautakuntien seminaareissa, joissa keskusteltiin kaupunkistrategian teemoista toimialoittain.

Helsingin kaupungin 8.12.2021 hyväksytyssä talousarviossa vuodelle 2022 luvussa 2.3 käsitellään ulkomaalaistaustaisen väestön kasvua osana yleistä väestökehitystä kuvaavaa toimintaympäristön analyysiä. Luvussa on erillinen alaluku ulkomaalaistaustaisen väestön määrän viimeaikaisesta kehityksestä sekä ennusteesta. Luvussa kuvataan lyhyesti myös eri syistä Suomeen muuttaneiden kehitystä. Tässä luvussa väestönkehitys tarkastellaan hyvin tiiviisti. Strategian laatimisessa on hyödynnetty laajaa tietoaineistoa, jossa myös ulkomaalaistaustaisten kehitystä on käsitelty monipuolisesti.

Ulkomaalaistaustaisen väestön määrää ja kehitystä on kuvattu verkossa myös päivittyvässä Helsingin kaupungin toimintaympäristön muutosten analyysissä (verkkosivusto https://toimintaymparisto.hel.fi), joka muodosti yhden tärkeän osan uuden kaupunkistrategian valmistelun tietopohjaa.

Helsingin kaupunki seuraa ulkomaalaistaustaisen väestön määrän kehitystä vuosittain sekä laatii ennusteen vieraskielisen väestön kasvusta noin kolmen vuoden välein. Seuraava ennuste tehdään vuoden 2022 aikana. Väestöennusteessa tarkastellaan ulkomaalaistaustaisten kasvua eri väestöryhmissä. Lisäksi kaupunki seuraa ulkomaalaistaustaisten kotoutumista Helsinkiin erilaisin indikaattorein ja kotoutumisen seurannasta julkaistaan erillinen seurantaraportti joka toinen vuosi.

Kaupungin toiminnan lainmukaisuus

Kuntalaki ei määrittele kuntastrategian yksityiskohtaista sisältöä, vaan ainoastaan vähimmäisvaatimukset. Kunnalla on laaja harkintavalta siinä, mitä asioita kuntastrategiassa painotetaan. Kunta voi perustuslaissa turvatun itsehallintonsa nojalla valita kuntastrategiaan itselleen tärkeimmät kehittämiskohteet, kunhan siinä on huomioitu kuntalain 37 §:ssä mainitut vaatimukset.

Helsingin kaupunki on ottanut 13.10.2021 hyväksytyssä kaupunkistrategiassa huomioon kaikki kuntalain 37 §:n 1 momentissa mainitut vaatimukset. Kaupunkistrategia perustuu myös kuntalain 37 §:n 2 momentin mukaisesti laajaan ja perusteltuun arvioon kunnan nykytilanteesta sekä tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan tehtävien toteuttamiseen. Näin ollen Helsingin kaupunki on noudattanut kuntalakia 13.10.2021 hyväksytyn kaupunkistrategian laatimisessa.