Lausuntopyyntö, esitys eduskunnalle laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta, Opetus- ja kulttuuriministeriö

Kaupunginhallitus päätti antaa opetus- ja kulttuuriministeriölle seuraavan lausunnon opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta:

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä (44 a §), jossa säädettäisiin valtion erityisavustuksesta varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen koulutuksellista tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta edistäviin toimenpiteisiin sekä asetuksenantovaltuutus, joka säätäisi tarkemmin avustuksen käyttökohteista ja myöntämisperusteista, on kokonaisuudessaan kannatettava.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että perusopetuslain 26—26 a §:n mukaisen esi- ja perusopetuksen sekä varhaiskasvatuslain mukaisen toiminnan järjestäjälle voidaan myöntää valtion erityisavustusta varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen tasa-arvoa edistäviin toimenpiteisiin. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että erityisavustusta myönnettäisiin valtion talousarviossa osoitetun määrärahan rajoissa. Erityisavustusta voitaisiin myöntää kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi asetuksenantovaltuutuksesta siten, että avustuksen käyttökohteista ja myöntämisperusteista voitaisiin säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Rahoituslakiin lisättävä säännös vakiinnuttaisi valtion erityisavustuksen osaksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmää sekä selkeyttäisi avustuksen myöntämiseen ja hakemiseen liittyviä menettelyitä ja periaatteita, mikä vähentäisi myös hakuprosessiin ja raportointiin liittyvää työmäärää kunnissa. Helsingin kaupunki pitää tätä kannatettavana parannuksena nykytilanteeseen. Valtionavustuksen vakiinnuttaminen tukee kuntien pitkäjänteisempää kehittämistyötä ja toimenpiteiden tavoitteiden mukaista toteutumista. Rahoitusmallia uudistettaessa olisi syytä harkita, voitaisiinko erityisavustusten hakuprosessiin liittyvää hallinnollista työtä keventää digitalisaation ja automaation keinoin.

Myös ehdotusta lakiin lisättävästä asetuksenantovaltuutuksesta, jonka myötä valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin avustuksen käyttökohteista ja myöntämisperusteista pidetään lähtökohtaisesti hyvänä. Avustuksen käyttökohteiden ei tulisi kuitenkaan muuttua kovin nopeasti, jotta taataan kunnissa tehtävän työn pitkäjänteisyys, ja jotta rahoitukselle saadaan vaikuttavuutta. Esityksen mukaan erityisavustus kohdentuisi niille kouluille ja varhaiskasvatuksen toimipaikoille, joiden sijaintialueella koulutustaso on heikko ja työttömyysaste sekä vieraskielisen väestön osuus korkea.

Korostuneen huono-osaisuusriskin alueilla on havaittu heikon koulutustason, korkean työttömyyden, matalan tulotason, korkeamman sairastavuuden ja heikkenevän osallisuuden kasautumista. Tämä näkyy sekä päiväkotien että koulujen alueellisissa eroissa. Varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen yhtenäiset myönteisen erityiskohtelun resursoinnin kriteerit mahdollistavat tukitoimien kohdentamisen tukea tarvitseville oppijoille. Kunnat ovat tähän asti saaneet vuosittain erikseen haettavaa valtionavustusta, jonka suuruus on vaihdellut. Tämän vuoksi on ollut haasteellista tehdä pitkäjänteistä suunnittelua avustuksen käyttöön. Nyt esitetty muutos toisi tähän selvän parannuksen. Myös rahoituksen säilyminen valtionavustuksena eikä yleiskatteellisena valtionosuusrahoituksena takaa sen, että rahoitus kohdentuu niille kunnille, joissa segregaatiotilanne on haasteellinen.

Lakiesityksen mukaan valtionavustuksen määrärahan tason määräytyminen jää jatkossakin julkisen talouden suunnitelmassa ja talousarviossa ratkaistavaksi, ja avustusta myönnettäisiin valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan rajoissa. Helsingin kaupunki pitää tärkeänä, että rahoituksen määrä valtion talousarviossa vakiintuisi ja esittää harkittavaksi, että pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että erityisavustusta voitaisiin myöntää neljäksi vuodeksi kerrallaan.

Kuntien resurssitarpeita ja resurssien kohdentamisperusteita tulisi arvioida säännöllisesti. On tärkeää, että kunnat tulevat kuulluksi toimintaympäristön merkittävistä muutoksista valtionavustuksen määrärahan tasoa määriteltäessä, jotta vakiintuneen erityisrahoituksen sisältämät koulutuksellisen tasa-arvon tavoitteet voidaan saavuttaa pitkäjänteisesti.

On valitettavaa, että lakiesitys ei sisällä kansallista laskentamallia, joka tuottaisi varhaiskasvatuksen toimipaikalle tai koululle yksittäisen resurssitarvekertoimen, joka kuvaisi kyseisen yksikön tilastollisia edellytyksiä tukea laadukkaasti lapsen oppimista ja kehitystä sekä saavuttaa hyviä oppilaiden oppimistuloksia. Tämä olisi tärkeää myös vaikuttavuuden seurannan näkökulmasta. Helsingin kaupunki pitää tärkeänä, että resurssitarpeiden kansallisen laskentamallin rakentamiseksi tehdään arviointi yhteistyössä kuntien kanssa.

Lakiesityksen mukaan koulutuksellista tasa-arvoa vahvistavien toimenpiteiden vaikuttavuuden arviointi parantuisi rahoituksen vakiinnuttamisen ja vaikuttavuutta tukevan seurannan myötä. Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan systemaattinen vaikuttavuuden seuranta ja arviointi edellyttävät kuitenkin, että opetus- ja kulttuuriministeriö kehittää tätä varten yhtenäisen seurantamallin. Valtakunnallisesti on tärkeää saada tutkimuspohjaista seurantatietoa rahoituksen vaikuttavuudesta sekä hyvistä käytännöistä ja kehitetyistä tuloksellisista toimintamalleista kunnissa, jotta vaikuttavuuden arviointia voidaan hyödyntää kunnissa parhaalla mahdollisella tavalla.

Helsingin kaupunki toteaa lopuksi, että lakiesityksen tavoitteena on vähentää yhteiskunnallisen eriarvoistumiskehityksen, kuten kuntien sisäisen segregaation, vaikutuksia koulutukselliseen tasa-arvoon. Helsingin kaupunki on omalta osaltaan ollut myönteisen erityiskohtelun edelläkävijä. Erityisesti kaupunkien näkökulmasta on tärkeää, että nyt lakiin perustuvalla valtionrahoituksella tähdätään lasten oikeuksien ja sivistyksellisten oikeuksien tasa-arvoisen toteutumisen vahvistamiseen. Muutoksella on merkittäviä lapsivaikutuksia, koska se parantaa päiväkotien ja peruskoulujen edellytyksiä tukea heikommassa asemassa olevien lasten oppimista ja hyvinvointia varhaiskasvatuksessa ja perusopetuksessa sekä siirtymisessä jatko-opintoihin. Ehdotettu lainmuutos on oikeansuuntainen, koska se tuo rahoitusjärjestelmään pitkäjänteisyyttä ja rahoituksen laskentatapaan systemaattisuutta. Jatkossa on kuitenkin tärkeää vakiinnuttaa myönteisen erityiskohtelun rahoitus osaksi pysyvää rahoitusmallia.

Helsingin kaupunki kiinnittää lisäksi huomiota myös valtion koulutukseen kohdentamien määrärahojen yleisiin kriteereihin. Yksityiset sopimuskoulut saavat oppilaskohtaisesta valtionosuudesta nykyisellään vain 94 %. Helsingissä tästä leikkauksesta kärsii noin viidesosa perusasteen oppilaista. Yksityiset sopimuskoulut ovat pääsääntöisesti omien alueidensa lähikouluja.