Vahingonkorvaus, taloudellinen menetys, varavoimakoneen pakoputken siirtotyöt, Kiinteistö Oy Rautalammintien huippu

Pelastuskomentaja päätti hylätä hakijan vahingonkorvausvaatimuksen.

Hakijan vaatimus

Hakija on 16.12.2022 esittänyt kaupungille määrältään yhteensä 138.555,56 euron vahingonkorvausvaatimuksen. Vaatimuksen mukaan kaupungin pelastuslaitoksen palotarkastaja sekä rakennusvalvontapalveluiden tarkastusinsinööri ja arkkitehti ovat rikkoneet virkatoiminnassa noudatettaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvia virkavelvollisuuksiaan ylittämällä heille kuuluvan toimivallan ja aiheuttaneet yhtiölle taloudellista vahinkoa.

Palotarkastaja on 2.11.2020 lähettämässään sähköpostiviestissä ilmoittanut yhtiön käyttämän rakennusurakoitsijan Pohjola Rakennus Oy:n edustajalle, että varavoimakoneiden pakoputkien siirtämisen suunnittelee ja rakentaa rakennusprojekti eli yhtiö kustannuksellaan. Kuitenkaan pelastuslain säännöksistä taikka muistakaan palotarkastajan toimintaa säätelevistä normeista ei ole johdettavissa toimivaltaa antaa tällaisia määräyksiä kaupungin omistaman väestönsuojalaitteiden ja rakennelmien eli varavoimakoneen pakoputkien siirtämisestä eikä kustannusten
maksajasta. Palotarkastajalla ei ole ollut toimivaltaa määrätä Kiinteistö Oy Rautalammintien Huippua tekemään omalla kustannuksellaan rakennustöitä kaupungin hyväksi.

Palotarkastaja on 17.6.2021 pidetyssä palotarkastuksessa kirjannut pöytäkirjaan puutteeksi muun ohella, että vss-pakoputkien siirtotyö aloittamatta (aikataulu sovittu erikseen ravan kanssa) ja antanut yhtiölle määräyksen, että puutteet on korjattava ennen käyttöönottoa. Palotarkastus on pidetty pelastuslain nojalla. Pelastuslain säännöksistä taikka
muistakaan palotarkastajan toimintaa säätelevistä normeista ei ole johdettavissa toimivaltaa antaa palotarkastuksessa tällaista määräystä varavoimakoneen pakoputkien siirtämisestä.

Määrätessään oikeudetta yhtiön tekemään omalla kustannuksellaan kaupungin omistamiin rakenteisiin kohdistuvaa rakennustyötä palotarkastaja on toiminut hankkiakseen kaupungille taloudellista hyötyä ja aiheuttaakseen yhtiölle vahinkoa. Siirtotöiden kustannukset huomioon ottaen kyseessä on ollut huomattavan suuri hyöty. Palotarkastajan osalta on lisäksi otettava huomioon, että hän on ollut yhtiön edustajien kanssa käytyjen keskustelujen perusteella tapahtuma-aikaan tietoinen siirtotöistä aiheutuvista korkeista kustannuksista.

Kaupunki on vastuussa yhtiölle aiheutetusta vahingosta vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentin perusteella, koska palotarkastaja on aiheuttanut hakijalle vahinkoa julkista valtaa käyttäessään.

Hakija vaatii kaupunkia korvamaan sille väestönsuojan varavoimakoneen pakoputkien siirtotyöstä sekä siirtotyön valvonnasta aiheutuneet kustannukset viivästyskorkoineen.

Asian käsittely

Hakijan korvausvaatimus koskee sekä kaupunkiympäristön toimialaan kuuluvan rakennusvalvontapalvelun viranhaltijoita että sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialaan kuuluvan pelastuslaitoksen viranhaltijaa.

Helsingin kaupungin hallintosäännön mukaan kukin toimiala on toimivaltainen päättämään vain kyseisestä toimialaa koskevasta vahingonkorvauksesta, joten hakijan vahingonkorvausvaatimus ratkaistaan erillisillä kaupunkiympäristön toimialan hallintopäällikön ja sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan pelastuskomentajan päätöksillä. Asia ja päätökset on valmisteltu yhdessä.

Hakijan tontti, jolle kyseessä oleva rakennushanke on toteutettu ja jossa väestösuojan varavoimakoneen savupiippuja on siirretty, on Helsingin kaupungin omistama ja hakijan hallinnassa pitkäaikaisen maanvuokrasopimuksen nojalla.

Tällä päätöksellä otetaan kantaa hakijan vahingonkorvauslain perusteella esittämään vahingonkorvausvaatimukseen siltä osin kuin se koskee sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialaa.

Sovellettavat normit ja ohjeet

Pelastuslaitoksen ja pelastusviranomaisen tehtävät

Pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan muun muassa pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta sekä pelastustoimen valvontatehtävistä.

Pelastuslaitoksen tulee onnettomuuksien ehkäisemiseksi ja turvallisuuden ylläpitämiseksi toimia yhteistyössä muiden viranomaisten sekä alueella olevien yhteisöjen ja asukkaiden kanssa sekä osallistua paikalliseen ja alueelliseen turvallisuussuunnittelutyöhön.

Pelastuslaitoksen on alueellaan valvottava pelastuslain 2 ja 3 luvun säännösten noudattamista. Valvonnan suorittamiseksi pelastuslaitoksen on tehtävä palotarkastuksia ja muita valvontatehtävän edellyttämiä toimenpiteitä, joita saa suorittaa alueen pelastusviranomainen.

Alueen pelastustoimen pelastusviranomaisia ovat pelastuslaitoksen ylin viranhaltija ja hänen määräämänsä pelastuslaitoksen viranhaltijat sekä alueen pelastustoimen asianomainen monijäseninen toimielin.

Palotarkastus saadaan suorittaa rakennuksessa ja rakennelmassa, niihin kuuluvissa huoneistoissa ja asunnoissa sekä muissa kohteissa. Palotarkastuksesta on laadittava pöytäkirja, jossa tulee riittävästi yksilöidä tarkastuskohde, tarkastuksen kulku, tarkastajan tekemät keskeiset havainnot, tarkastettavan kohteen edustajan esittämä selvitys sekä johtopäätökset ja niiden perustelut. Pöytäkirja on viipymättä annettava tiedoksi asianosaisille.

Väestönsuojan tulee antaa siinä oleskeleville suoja asevaikutuksilta ja rakennussortumilta sekä ionisoivalta säteilyltä ja myrkyllisiltä aineilta. Väestönsuojan lämpötilan, ilmanlaadun ja hygieenisen varustetason tulee olla tilan käyttötarkoitus huomioon ottaen riittävä. Väestönsuoja sekä väestönsuojeluvälineet ja -laitteet on pidettävä sellaisessa kunnossa, että väestönsuoja voidaan ottaa käyttöön 72 tunnissa.

Yhteenvedonomaisesti voidaan todeta, että valvova viranomainen valvoo, mutta vastuu on rakentajalla/rakennuttajalla.

Rakennushankkeeseen ryhtyvän tehtävät

Rakennushankkeeseen ryhtyvällä on huolehtimisvelvollisuus, eli sen on huolehdittava siitä, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti. Rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava, että rakennus käyttötarkoituksensa ja ympäristöstä aiheutuvien olosuhteittensa edellyttämällä tavalla suunnitellaan ja rakennetaan siten, että se on terveellinen ja turvallinen. Rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava myös siitä, että rakennushankkeessa on kelpoisuusvaatimukset
täyttävät suunnittelijat ja työnjohtajat ja että muillakin rakennushankkeessa toimivilla on heidän tehtäviensä vaativuus huomioon otettuna riittävä asiantuntemus ja ammattitaito.

Rakentamisen suunnittelussa on oltava suunnittelun kokonaisuudesta ja laadusta vastaava pääsuunnittelija. Pääsuunnittelijan on rakennushankkeen ajan huolehdittava, että rakennussuunnitelma ja erityissuunnitelmat muodostavat kokonaisuuden siten, että rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset täyttyvät. Pääsuunnittelijan on huolehdittava myös siitä, että rakennushankkeeseen ryhtyvä saa tiedon huolehtimisvelvollisuutensa kannalta merkityksellisistä suunnittelua koskevista seikoista. Tämä edellyttää, että pääsuunnittelijan on oltava mukana rakennushankkeessa riittävän
aikaisesta vaiheesta lähtien ja koko rakennushankkeen suunnittelun ja toteutuksen ajan. Pääsuunnittelijan on yhteistyössä rakennushankkeeseen ryhtyvän kanssa huolehdittava siitä, että suunnittelun lähtötiedot ovat riittävän kattavat ja ajantasaiset.

Oikeuskäytännössä on edellytetty erityisesti ammattimaisten rakentajien käyttävän alalla toimivia ammattitaitoista henkilöstöä rakennushankkeen suorittamisessa, ja käytettäessä alalla toimivaa ammattihenkilöstöä ei viranomaiselle ole katsottu olevan erityistä syytä epäillä sille toimitettujen asiakirjojen ja tietojen luotettavuutta. (KKO:2001:2)

Yhteenvedonomaisesti voidaan todeta, että valvova viranomainen valvoo, mutta vastuu on rakentajalla/rakennuttajalla.

Vahingonkorvausvastuun edellytykset

Pelkkä vahinkotapahtuma ei yksinään aiheuta kaupungille korvausvastuuta. Vahingonkorvauslain mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Julkisyhteisö on kuitenkin korvausvastuussa vain silloin, kun toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu. Jos viranomainen on toiminut harkintavaltansa rajoissa, vahingonkorvausvastuuta ei lähtökohtaisesti synny.

Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun edellytyksenä on siis tuottamus eli virheellinen menettely, huolimattomuus tai laiminlyönti. Tuottamuksen arviointi vaihtelee tapauskohtaisesti sen mukaan, millaisesta asiasta ja toimintaympäristöstä kulloinkin on kyse. Vahingonkorvausvastuun syntymiseksi julkisyhteisön toiminnan tai laiminlyönnin ja syntyneen vahingon välillä on lisäksi oltava syy-yhteys.

Lisäksi vahingonkorvauslaissa on edellytys, jonka mukaan jos kunnan viranomaisen virheellisen ratkaisun johdosta vahinkoa kärsinyt on pätevättä syyttä jättänyt hakematta muutosta siihen, ei hänellä ole oikeutta vaatia kunnalta korvausta vahingosta, jolta hän hakemalla muutosta olisi voinut välttyä.

Jos vahingon kärsineen puolelta on myötävaikutettu vahinkoon tai jos muu vahingon aiheuttaneeseen tekoon kuulumaton seikka on myös ollut vahingon syynä, voidaan vahingonkorvausta kohtuuden mukaan sovitella tai evätä kokonaan.

Asiassa saadut tiedot ja selvitykset

Palotarkastajan toimenpiteet ovat olleet tulevan rakennuksen turvallisuuteen liittyvää kaavoitusvaiheen informointia, rakennusvaiheen neuvontaa ja ohjausta paloturvallisuussuunnittelijalle (sähköpostiviesti 2.11.2020) sekä erityisen palotarkastuksen yhteydessä tehtyjen havaintojen kirjaamista (pöytäkirja 17.6.2020), mitä ei ole nähtävä julkisen
vallan käytöksi.

Kaavoitusvaiheen informointi

Kaavoitusvaiheessa hakijaa on muistutettu väestönsuojan selvitysvelvollisuudesta. Hakijalle on määrätietoisesti kerrottu rakentamisen eri vaiheissa väestönsuojan olemassaolosta sekä velvollisuudesta ottaa väestönsuoja huomioon.

Ohjaus ja neuvonta

Palotarkastajan lähettämä sähköpostiviesti on ollut pelastuslain mukaista ohjausta ja neuvontaa siitä, miten tulisi toimia ja keneen tulisi olla yhteydessä. Palotarkastajan 2.11.2020 lähettämän viestin tarkoituksena on ollut informoida paloturvallisuussuunnittelijaa siitä, että rakennusprojekti/yhtiö vastaa siirtotyön suorittamisesta. Lopulliseen kuluvastuuseen palotarkastaja ei ole ottanut kantaa.

Erityinen palotarkastus

Erityinen palotarkastus on rakennustyömaalla ennen rakennusvalvonnan suorittamaa käyttöönottotarkastusta suoritettava palotarkastus. Erityisen palotarkastuksen suorittaa pelastusviranomainen.

Pelastusviranomainen suorittaa työmaalla yhden erityisen palotarkastuksen ennen rakennuksen käyttöönottotarkastusta. Mikäli pelastusviranomaiselta tilataan ylimääräinen käynti työmaalla ennen erityistä palotarkastusta, on kyseessä rakennuksen käyttöönoton ennakkokatselmus. Jos erityisellä palotarkastuksella havaitut puutteet edellyttävät uuden tarkastuksen suorittamista, tulkitaan aikaisempi tarkastus rakennuksen käyttöönoton ennakkokatselmukseksi.

Palotarkastaja on suorittanut kohteessa erityisen palotarkastuksen, jonka yhteydessä hän on kirjannut havaintonsa erityisen palotarkastuksen palotarkastuspöytäkirjaan. Pöytäkirjamerkinnän tarkoitus on ollut havainnon kirjaus. Kyseessä ei ole ollut korjausmääräys.

Korvausvastuun arviointi

Saadun selvityksen perusteella ei voida todeta mahdollisen vahingon ja palotarkastajan toimenpiteiden (sähköpostiviesti/pöytäkirja) välistä syy-yhteyden olemassaoloa. Pöytäkirja on annettu tiedoksi muutoksenhakuohjauksin asianosaiselle, jolla olisi ollut mahdollisuus hakea siihen muutosta päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen mukaisesti.
Jättämällä hakematta muutosta asianosainen on tosiasiallisesti hyväksynyt pöytäkirjan.

Palotarkastajan ei voida edellä esitetyn selvityksen perusteella katsoa laiminlyöneen tehtäviään tai antaneen virheellisiä tai lainvastaisia määräyksiä tai sitovia neuvoja. Palotarkastaja ei myöskään ole hakijan vaatimuksessaan esittämällä tavalla ottanut kantaa, kenelle mitkäkin rakennushankkeen yhteydessä toteutettavan työn kustannukset kuuluvat.

Varavoimakoneen pakoputket olisi joka tapauksessa pitänyt siirtää, koska se oli väestönsuojaa koskevien säännösten vastainen ja vaaransi väestönsuojan turvallisen käytön eikä mahdollistanut suojan käyttöönottoa vaaditussa määräajassa (72 tuntia). Savupiipun pidentämiseen perustuva ratkaisu ei olisi ollut hyväksyttävä rakennuksen sortumisvaaran vuoksi.

Väestönsuojan varavoimakoneen pakoputket sekä ilmanvaihtoon liittyvät ilmanottoputket ovat molemmat välttämättömiä väestönsuojan käytön ja käyttöönoton kannalta.

Asiassa ei ole kaupungin tai sen viranhaltijoiden toimintaa koskevaa virhettä, laiminlyöntiä tai huolimattomuutta, eikä siten myöskään syy-yhteyttä kaupungin tuottamuksen ja syntyneen vahingon välillä. Kaupunki ei näin ollen ole asiassa korvausvelvollinen.

Sovelletut säännökset

Vahingonkorvauslaki (412/1974) 2 luku 1 §, 3 luku 2 §, 5 luku 1 § ja 5 §, 6 luku 1 §

Pelastuslaki (379/2011) 2 §, 4 §, 14 §, 24 §, 25 §, 26 §, 27 §, 42 §, 74 §, 76 §, 78 §, 79 §, 81 §, 101 §, 104 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 117 c §, 119 §, 120 a §, 124 §, 131 §, 141 §, 149 §, 150 §, 150 a §, 150 c §, 150 e §, 187 §

Hallintolaki (434/2003) 25 §

Toimivalta

Pelastuskomentajan toimivalta päättää vahingonkorvauksesta perustuu sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan toimialajohtajan päätökseen 25.1.2023 § 36.