Hankinta, Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimen asiakaskuljetusten liikennöinti

Päätös on ehdotuksen mukainen.

Taustaa

Hankinnan kohteena on asiakaskuljetusten liikennöinti, jota sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala järjestää vammaispalvelulain (675/2023), kehitysvammalain (519/1977), sosiaalihuoltolain (1301/2014), lastensuojelulain (417/2007) tai muun lainsäädännön perusteella. Asiakaskuljetusten liikennöinnillä korvataan julkisen liikenteen palveluita sellaisille asiakkaille, jotka eivät esimerkiksi sairauden tai vamman vuoksi pysty niitä käyttämään. Palvelua voivat käyttää sellaiset kaupunkilaiset, joille on päätöksen nojalla myönnetty matkustusoikeus. Hankinnan kohteeseen voi sisältyä myös vähäisessä määrin toimialan henkilöstön kuljetuksia ja toimialan toimintaan kiinteästi liittyviä tavarakuljetuksia.

Sosiaali-, terveys- ja pelastuslautakunta päätti hyväksyä asiakaskuljetusten liikennöinnin hankinnan keskeiset periaatteet ja ehdot päätöksessään 6.6.2023 § 111.

Hankintaan sisältyi kaksi liikennöintiryhmää: suoraohjaus- ja ylivuotoliikenne. Kyseisiin ryhmiin kilpailutettiin erikseen henkilöautot ja esteettömät ajoneuvot. Tarjouspyyntö jaettiin 23 osa-alueeseen liikennöintiryhmän, ajoneuvon ja ajovuoron perusteella. Tarjouksessaan tarjoajan oli mahdollista jättää tarjous yhteen tai useampaan osa-alueeseen. Tarjouskilpailussa oli mahdollista tarjota useampaa ajoneuvoa samaan osa-alueeseen, jolloin tarjoajien tuli täyttää uusi, rinnakkainen tarjous.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan asiakaskuljetusten liikennöinnin hankinta kilpailutettiin julkisena hankintana avoimella menettelyllä kesä- ja elokuun 2023 aikana. Tarjouspyyntö julkaistiin 13.6.2023, ja määräaika tarjousten jättämiselle päättyi 25.8.2023. Tarjouksia saapui määräaikaan mennessä yhteensä 292 kappaletta.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan toimialajohtaja päätti 15.11.2023 § 230 asiakaskuljetusten liikennöinnin hankinnasta.

Hankintayksikkö ilmoitti tarjoajille 14.12.2023, että Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan hankintapäätökseen asiakaskuljetusten hankinnasta on tullut vireille hankintaoikaisu ja markkinaoikeusvalitus osa-alueesta 13 ja hankintaoikaisu osa-alueesta 23.

Hankintayksikkö havaitsi oikaisuvaatimusta arvioidessaan samalla itseoikaisun tarpeen osa-alueilla 13 ja 23 tarjousten käsittelyn ja tarjousvertailun yhteydessä tapahtuneiden virheiden vuoksi.

Hankintayksikkö oli tarjouksia käsitellessään todennut, että joidenkin tarjoajien tarjouksellaan ilmoittamat ja Traficomin ajoneuvorekisteristä ilmenevät päästöarvot poikkesivat toisistaan. Hankintayksikkö toimi virheellisesti osa-alueilla 13 ja 23, kun se oli tämän seurauksena oikaissut tarjoajien tarjouksellaan ilmoittamat päästöarvot vastaamaan Traficomin rekisteristä ilmenneitä arvoja silloin, kun Traficomin rekisteristä ilmennyt arvo on ollut huonompi kuin tarjoajan itse ilmoittama arvo. Tarjouksella annettujen tietojen yksipuolinen muuttaminen hankintayksikön toimesta on ollut hankintalainsäädännön, tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja avoimuusperiaatteen vastaista. Lisäksi Traficomin rekisteristä ei ilmene yksiselitteisesti, onko päästöarvon laskennassa käytetty WLTP- vai NEDC mittaustapaa.

Hankintayksikkö totesi, että hankintamenettely on oikaistava siten, että hankintayksikkö pyytää tarjoajilta lisäselvitystä todellisista päästöarvoista sekä päästöarvon mittauksessa käytetystä menetelmästä
ja asiassa suoritetaan uusi tarjousvertailu.

Tarjousvertailu tehtiin uudelleen hyväksyttävistä tarjouksista osa-alueilla 13 ja 23.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjousten vertailuperusteena oli kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka perusteena oli hinta 70 prosentin painoarvolla ja laatu 30 prosentin painoarvolla kokonaisvertailupisteistä. Tarjousten vertailu tehtiin osa-alueittain. Laadusta saatavaan pistemäärään vaikuttivat kyseisen ajoneuvon CO²-päästöt g/km.

Sosiaali-, terveys- ja pelastuslautakunta suoritti asiassa hankintaoikaisun ja teki uuden päätöksen 30.1.2024 § 21 asiakaskuljetusten liikennöinnin hankinnasta osa-alueiden 13 ja 23 osalta.

Oikaisuvaatimus ja oikaisuvaatimuksessa esitetyt vaatimukset

Kilpailutukseen osallistunut Taksi Arto Palkeinen Oy (jäljempänä oikaisuvaatimuksen tekijä) on 13.2.2024 tehnyt oikaisuvaatimuksen (liite 2) sosiaali-, terveys- ja pelastuslautakunnan hankintaoikaisupäätöksestä 30.1.2024 § 21 koskien osa-aluetta 23.

Oikaisuvaatimus on tehty määräajassa ja oikealle toimielimelle.

Oikaisuvaatimuksen tekijä hakee muutosta päätökseen hylätä sen tarjoukset (AP09, AP87) ja katsoo, että tarjoukset olisi tullut hyväksyä tarjousvertailuun.

Oikaisuvaatimuksessa esitetään, että tarjoukset on jätetty määräaikaan mennessä ja päästöarvotiedot oli merkitty oikein Traficomin sivuilta löytyvien tietojen mukaisina. Oikaisuvaatimuksen tekijä vetoaa myös Traficomin rekisteritietojen luotettavuuteen. Lisäksi se katsoo, että osa tarjoajista oli ilmoittanut päästöarvot todellista edullisempina, ja tällaiset tarjoukset olisi tullut hylätä. Oikaisuvaatimuksen tekijän ei sen sijaan olisi tullut joutua korjaamaan alkuperäistä, oikein laadittua tarjoustaan. Vielä oikaisuvaatimuksen tekijä toteaa, että muiden tarjoajien virheelliset päästötiedot huomioiden sen omien tarjousten pisteet riittävät valituksi tulemiseen.

Oikaisuvaatimuksen käsittely

Tarjouspyynnön vaatimukset ja hankintapäätöksen oikaisu

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjousten laadun vertailuperusteet osa-alueella 23” todettiin, että tarjouksessa on ilmoitettava ajoneuvon WLTP-arvon mukainen CO²-päästöluokka. Oikaisuvaatimuksen tekijä on tarjouskilpailuun 24.8.2023 jättämissään tarjouksissa valinnut molempien osa-alueelle 23 tarjoamiensa ajoneuvojen CO2-päästöarvoluokaksi 141–180 g CO2/km.

Lain julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Hankittavan palvelun tuottamisessa käytettäviin ajoneuvoihin sovelletaan komission asetusta (EU) 2017/1151 moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöjen (Euro 5 ja Euro 6) osalta, joka on tullut voimaan vuonna 2017. Asetuksen myötä Euroopan unionin laatima WLTP-testimenetelmä korvasi aiemmin käytössä olleen CO2NEDC-mittaustavan (NEDC). Siirtymäajalla 2017–2021 samalla ajoneuvolla on voinut virallisesti olla sekä WLTP- että CO2NEDC-testimenetelmän mukainen päästöarvo.

Tarjouspyynnöllä on edellytetty, että ajoneuvon päästöarvoluokka ilmoitetaan WLTP-testimenetelmän mukaisena. Lisätietokysymyksiin vastatessaan hankintayksikkö on lisäksi esittänyt ICCT:n (The International Council on Clean Transportation) käyttämän kaavan, jolla tarjoaja voi laskea tarjoukselle WLTP-testimenetelmän mukaisen hiilidioksidipäästöjen määrän siinä tapauksessa, että ajoneuvon virallinen päästöarvo on ilmoitettu NEDC-mittaustapaa käyttäen. Kaavasta seuraa, että WLTP-arvoksi konvertoitu CO2NEDC-päästöarvo on nimellisarvoltaan suurempi kuin alkuperäinen CO2NEDC-päästöarvo.

Tarjouspyynnön ja komission asetuksen perusteella tarjoajille on ollut selvää, että tarjouksella on ilmoitettava nimenomaan nykysääntelyn mukainen WLTP-päästöarvoluokka. Testausjärjestelmien erojen on joka tapauksessa täytynyt olla selviä alalla ammattimaisesti toimiville elinkeinonharjoittajille. Oikaisuvaatimuksen tekijä on myös itse vedonnut hankintayksikölle antamassa lisäselvityksessään siihen, että tarjoajat tietävät omien ajoneuvojensa hiilidioksidipäästöt.

Muun muassa ensirekisteröintiajankohdasta ja mahdollisista poikkeusluvista riippuen osalla hankintamenettelyssä tarjotuista ajoneuvoista on Traficomiin merkitty CO2NEDC-päästöarvo ja osalla WLTP:n mukainen arvo. Päästöarvoja koskevan sääntelyn muutosten vuoksi hankintayksikkö totesi, että sen on tässä tilanteessa tarpeen varmistua tarjoajien tarjouksillaan ilmoittamien päästöarvojen (päästöarvoluokan) mittaustavasta.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi hankintayksikkö pyysi selvitystä kaikilta tarjoajilta, mukaan lukien valittajalta. Jos ajoneuvon päästöarvo oli mitattu WLTP-mittaustapaa käyttäen, tuli lisäselvitykseltä käydä ilmi WLTP-päästöarvo sekä tieto, että mittaustapana on käytetty nimenomaan WLTP-mittaustapaa. Hankintayksikkö ilmoitti hyväksyvänsä lisäselvityksenä ajoneuvon rekisteriotteen, mikäli siltä ilmeni pyydetyt tiedot. Vaihtoehtoisesti hankintayksikkö ilmoitti hyväksyvänsä pyydetyt tiedot sisältävän otteen Traficomin ajoneuvorekisteristä tai muun selvityksen, kuten maahantuojan ilmoituksen, valmistajan tai maahantuojan todistuksen päästöarvosta tai mittausmenetelmästä, kuten CoC-vaatimustenmukaisuustodistuksen.

Hankintayksikkö ilmoitti, että tarjous voidaan hylätä, mikäli todelliset päästöt ovat tarjouksella ilmoitettuja korkeammat tai mikäli selvitys on riittämätön tai sitä ei toimiteta.

Oikaisuvaatimuksen tekijä toimitti 12.1.2024 lisäselvityspyyntöön vastauksen, jossa se vaati tiedot oikein antaneiden tarjoajien tarjousten hyväksymistä vertailuun. Oikaisuvaatimuksen tekijä ei kuitenkaan toimittanut asiakirjoja, joista olisi ilmennyt sen tarjoamien ajoneuvojen päästöarvoluokan mittauksessa käytetty testimenetelmä. Hankintayksikön 15.1.2024 esittämästä pyynnöstä huolimatta oikaisuvaatimuksen tekijä ei tarkentanut lisäselvitystään tältä osin. Koska oikaisuvaatimuksen tekijä ei toimittanut selvitystä, jonka mukaan tarjouksella ilmoitettu päästöluokka (päästöarvo) olisi saatu WLTP-mittaustapaa käyttäen, hankintayksikkö ei voinut varmistua oikaisuvaatimuksen tekijän tarjouksella olevien tietojen paikkansapitävyydestä.

Hankintayksikkö on tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä 30.1.2024 § 21 päättänyt hylätä sellaisten tarjoajien tarjoukset, jotka ovat tarjouksellaan ilmoittaneet ajoneuvolleen todellista matalamman päästöarvoluokan. Hankintayksikkö on siten toiminut näiden tarjousten kohdalla oikaisuvaatimuksen tekijän vaatimalla tavalla. Hankintayksikkö on päättänyt olla muuttamatta sellaisten tarjoajien tarjousten päästöarvoluokkaa, joiden ajoneuvoilleen tarjouksellaan ilmoittama päästöluokka on ollut todellista korkeampi.

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt oikaisuvaatimuksen tekijän tarjouksen, koska tämä ei toimittanut riittävää vastausta päästöarvoja koskevaan selvityspyyntöön. Tämän vuoksi hankintayksikkö ei kyennyt varmistumaan käytetystä päästöarvon mittaustavasta ja tarjouksella annettujen tietojen paikkansapitävyydestä siten kuin hankintalain 93 §:n 4 momentissa edellytetään.

Hankintayksikön on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut hylätä oikaisuvaatimuksen tekijän tarjous. Hankintayksikkö on toiminut hankintalain periaatteiden mukaisesti, kun se ei ole hyväksynyt oikaisuvaatimuksen tekijän tarjousta tarjousvertailuun.

Oikaisuvaatimuksen yhteydessä esitetty selvitys

Oikaisuvaatimuksen tekijä on esittänyt ajoneuvojensa tarkoiksi päästöarvoiksi 173 g/km ja 178 g/km. Oikaisuvaatimuksen tekijä on liittänyt oikaisuvaatimukseensa otteet Traficomin rekisteritiedoista (liiteet 3−6), joista ei kuitenkaan ilmene käytetty mittausmenetelmä. Mikäli kyseessä olisi WLTP-arvo, päästöarvon yhteydessä olisi otteella merkintä ”WLTP, CO2 yhdistetty”. Asiaa ei siten ole syytä arvioida toisin oikaisuvaatimuksen tekijän toimittaman selvityksen perusteella.

Valittaja on vedonnut Traficomin ajoneuvorekisterin nauttimaan luotettavuuteen. Koska mittaustapaa koskeva tieto kuitenkin puuttuu, yksinomaan mainitun päästöarvon ilmeneminen Traficomin tiedoista ei ole riittävää.

Oikaisuvaatimuksen tekijän ajoneuvojen käyttöönottopäivät ovat olleet 30.8.2017 ja 4.1.2019. Ottaen huomioon sen, että väitetty WLTP-mittaustavan käyttö ei ilmene lisäselvityksestä eikä oikaisuvaatimuksen tekijän oikaisuvaatimuksensa liitteenä toimittamistaan asiakirjoista, hankintayksiköllä on käytettävissä olevien tietojen valossa perusteltu syy katsoa kyseessä olevan WLTP-päästöarvon sijaan CO2NEDC-arvo. Tästä seuraa, että oikaisuvaatimuksen tekijän tarjoukset olisivat tulleet hylätyiksi myös päästöarvoluokan virheellisyyden perusteella.

Johtopäätökset

Hankintayksikkö on tutustunut oikaisuvaatimuksen tekijän hankintaoikaisuvaatimukseen. Hankintayksikkö katsoo, että hankintaoikaisuvaatimus on perusteeton, eikä sen tueksi ole esitetty sellaisia väitteitä, että se tulisi hyväksyä. Perusteita ei sosiaali-, terveys- ja pelastuslautakunnan päätöksen 30.1.2024 § 21 muuttamiseen ole.

Toimivalta

Helsingin kaupungin hallintosäännön 19 luvun 4 §:n mukaan lautakunnan, sen jaoston ja sen alaisen viranomaisen päätöksestä tehdyn hankintaoikaisun käsittelee lautakunta.

Sosiaali-, terveys- ja pelastuslautakunta 30.01.2024 § 21

06.06.2023 Ehdotuksen mukaan

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan toimialajohtaja 15.11.2023 § 230

Päätös tullut nähtäväksi 11.04.2024

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta.

Sovellettava lainkohta: Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 134 § 1 mom, 163 §.