Lausuntopyyntö, hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain muuttamisesta, Opetus- ja kulttuuriministeriö

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala antaa lausunnon kaupunginhallitukselle hallituksen esityksestä laiksi varhaiskasvatuslain muuttamisesta.

Varhaiskasvatuslakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että varhaiskasvatuslaista poistuu yksityisen palveluntuottajan ilmoitusmenettelyä koskeva sääntely päiväkotitoiminnan osalta. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuudesta. Yksityinen perhepäivähoito säilyisi edelleen ilmoitusmenettelyn piirissä.

Varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan säädettäväksi yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi myönnettävästä luvasta, luvan hakemisesta, luvan myöntämisestä sekä luvan peruuttamisesta. Keskeisimmät muutokset luvanvaraisuudessa liittyvät toiminnan aloittamiseen, muuttamiseen sekä viranomaisten välisen toimivallan selkeyttämiseen. Päiväkotitoimintaa ei saisi aloittaa tai toiminnan olennaista muutosta toteuttaa ennen lupaviranomaisen hyväksyntää. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää hyvänä ehdotusta, että toiminnan aloittamiseen tai olennaiseen muuttamisen tarvitaan lupaviranomaisen hyväksyntä.

Esitetyssä varhaiskasvatuslain muutoksessa, kunnan tehtäväksi jäisi lupaviranomaisen pyynnöstä tarvittavien tarkastusten toimittaminen, eikä kunta enää tutkisi palveluntuottajan yleisiä edellytyksiä. Lisäksi luvanvaraisuuteen liittyvässä prosessissa yksityisen varhaiskasvatuksen järjestäjien ja tuottajien ei tarvitsisi selvittää yleisiä edellytyksiä jokaisen päiväkodin luvan hakemisen yhteydessä, vaan lupa olisi palvelutuottajakohtainen.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että ehdotetut lakimuutokset muuttavat aluehallintoviraston ja kunnan välistä roolia. On selkeätä, että yksi viranomaisen tarkistaa aloitukseen liittyvät asiakirjat ja antaa luvan toiminnan käynnistämiseen. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää tärkeänä, että aloitukseen liittyvä prosessi toiminnan lupineen, on yhden viranomaistahon tehtävänä.

Luvanvaraisuuteen liittyvät roolimuutokset vaikuttavat kunnan toteuttamaan yksityisen varhaiskasvatuksen ohjaukseen ja valvontaan, ja lain muutoksen yhteydessä olisi hyvä käydä selkeästi läpi, mitä vastuita kunnalle ohjauksen ja valvonnan osalta jää.

Seuraavassa tarkastellaan erikseen lain keskeiset muutokset.

Ne lakiesityksen pykälät, joihin kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla ei ole lausuttavaa on jätetty huomioimatta tässä lausunnossa. Niissä pykälissä on lähinnä kyse käytetyn terminologian muutoksesta, pykälien kumoamisesta tai muusta teknisestä muutoksesta.

Varhaiskasvatuslaki

43 §. Yksityinen varhaiskasvatus

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää muutosta perusteltuna ja selkeyttävänä, että yksityisen varhaiskasvatuksen yleisiä edellytyksiä koskevat 2-4 momentit siirrettäisiin erilliseksi uudeksi 43a §:ksi.

43 a §. Yleiset edellytykset yksityisen varhaiskasvatuksen harjoittamiseksi

Lakitekstissä yleisiä edellytyksiä koskevaa sääntelyä selkeytetään ja palveluntuottajan toiminnan yleiset edellytykset tuodaan erilliseksi uudeksi 43 a §:ksi. Yleiset edellytykset vastaisivat voimassa olevan lain 43 §:ssä säädettyä, mutta sanamuotoa on tarkennettu siten, että yleisten edellytysten tulee täyttyä koko toiminnan ajan.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää täsmennystä yleisten edellytysten täyttymisestä koko toiminnan ajan perusteltuna, koska muutos selkiyttäisi nykyisen varhaiskasvatuslain perusteluissa jo olevaa velvoitetta. Aiemmin maininta on sisältynyt vain varhaiskasvatuslain perusteluihin (HE 40/2018 vp). Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala ehdottaa, että palveluntuottajalta vaadittavien taloudellisten edellytysten täyttymistä täsmennettäisiin ennakollisen valvonnan vahvistamiseksi.

Pykälän 4 momentissa päiväkotitoiminnan yleisissä edellytyksissä tapahtuneista muutoksista olisi ilmoitettava viipymättä kirjallisesti luvan myöntäneelle lupaviranomaiselle. Velvoite ilmoittaa yleisissä edellytyksissä tapahtuneista muutoksista olisi ilmoitusmenettelyyn nähden uusi ja lisäisi palveluntuottajalta vaadittavaa huolellisuutta. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää perusteltuna, että yleisissä edellytyksissä tapahtuneista muutoksista on ilmoitettava viipymättä lupaviranomaiselle. Lisäksi ehdotetaan täsmennettäväksi, tarkoitetaanko pykälässä vain yleisissä edellytyksissä tapahtuneiden muutosten ilmoitusvelvollisuutta ilmoitusmenettelynä vai onko myös se luvan muuttamismenettelyä.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää esitettyä muutosta hyvänä, että perhepäivähoidon yleisissä edellytyksissä tapahtuneista muutoksista ilmoitetaan 50 §:ssä tarkoitetulle kunnan monijäseniselle toimielimelle siinä kunnassa, jossa palveluja tuotetaan.

44 §. Lupa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi

Laissa ehdotetaan, että varhaiskasvatusta järjestävällä tai tuottavalla yksityisellä palveluntuottajalla tulisi olla lupa ennen toiminnan aloittamista ja lupaviranomaisena olisi aluehallintovirasto. Nykyisessä ilmoitusmenettelyssä toiminnan on voinut aloittaa kunnan päätöksellä, kun viranomainen on tarkistanut muun muassa palveluntuottajan yleiset edellytykset ja tilat. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää perusteltuna sitä, että toiminta voidaan aloittaa vasta sen jälkeen, kun lupa on myönnetty ja että lupa toiminnan aloittamiseen tulee samalta viranomaiselta, joka katsoo edellytykset toiminnan aloittamiseen liittyen.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää perusteltuna sitä, ettei 3 momentissa tarkoitettua lupaa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi voi myydä tai luovuttaa toiselle. Toimiala katsoo, että hallituksen esityksen 44 §:n 3 momentin säännöskohtaiset perustelut sivulla 19. vaatisivat selkiyttämistä.

44 a §. Luvan hakeminen

Varhaiskasvatuslakiin esitetään lisättäväksi uusi pykälä, jossa säädettäisiin luvan hakemisesta. Sisältö on pääosin sama kuin voimassa olevan lain ilmoitusmenettelyn hakemuksen sisältö. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää tärkeänä, että jo lupamenettelyä säädettäessä huomioidaan, että kunnan tiedonsaanti ohjaus- ja valvontaviranomaisena tulee riittävässä määrin turvatuksi, ja että tiedonsiirtymisen tapa ja yhteistyö eri viranomaisten välillä harkitaan jo tässä vaiheessa. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala lausuu tästä asiasta tarkemmin kohdassa viranomaisvaikutusten arviointi.

44 b §. Luvan myöntäminen

Varhaiskasvatuslakiin ehdotettaisiin lisättäväksi uusi 44 b §, jossa säädettäisiin luvan myöntämisestä. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että luvan myöntäminen toistaiseksi voimassa olevana ja hallinnon yleislakeja soveltaen on perusteltua.

44 c §. Luvan muuttaminen ja toiminnan lopettaminen

Pykälän 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan olisi haettava muutosta lupaan, jos 44 §:n 2 momentissa mainituissa seikoissa tulee muutoksia tai luvanhaltija päättää muuttaa toimintansa luonnetta tai laajuutta muutoin oleellisesti siten, että myönnetty lupa ei enää kata muuttunutta toimintaa.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että 44 c §:ssä ei viitata 44 a §:n 2 ja 3 momentin mukaiseen tilojen tarkastuksen tekemiseen tai kunnan ohjaus- ja neuvontavelvoitteeseen koskien lupaan haettavia muutoksia. Pykälää ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että siinä viitataan myös 44 a §:n 2 ja 3 momenttiin.

44 d §. Luvan peruuttaminen

Varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 44 d §, jossa säädettäisiin luvan peruuttamisesta. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää perusteltuna sitä, että luvan peruuttaminen siirtyy luvan myöntävälle lupaviranomaiselle ja erityisesti niissä tilanteissa, joissa varhaiskasvatuslakia on olennaisesti rikottu eivätkä valvontaviranomaisen valvontatoimenpiteet ole johtaneet varhaiskasvatustoiminnan lainvastaisuuksien korjaamiseen.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää perusteltuna, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin lupaviranomaisen oikeudesta peruuttaa palveluntuottajan lupa viran puolesta silloin, jos päiväkotitoimintaa ei ole harjoitettu kahteen vuoteen eikä palveluntuottaja ole 44 c §:n 3 momentin mukaisesti ilmoittanut toiminnan lopettamisesta lupaviranomaiselle.

45 §. Päiväkodin johtajan tai perhepäivähoidon vastuuhenkilön nimeäminen

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää erittäin perusteltuna ja selkeyttävänä, että voimassa olevassa laissa oleva otsikko ”vastuuhenkilö” ehdotetaan korvattavaksi uudella otsikolla ”Päiväkodin johtajan tai perhepäivähoidon vastuuhenkilön nimeäminen”.

Taloudellisten vaikutusten arviointi

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että esitetyillä muutoksilla on vähäisiä taloudellisia vaikutuksia kunnan suorittamaan yksityisen varhaiskasvatuksen ohjaukseen ja valvontaan Helsingissä. Viranomaisen lakisääteinen tehtävä yksityisen palveluntuottajan ohjauksessa ja neuvonnassa koskien varhaiskasvatustoiminnan tuottamista pysyisi ennallaan, vaikka ilmoitusmenettely muuttuisi lupamenettelyksi.

Viranomaisvaikutusten arviointi

Yksityisen varhaiskasvatuspalvelutoiminnan aloittaminen tai siinä tapahtuvien muutosten tekeminen on Helsingissä kunnan viranomaisten suorittama tarkka ja valvottu prosessi. Luvanvaraisuus selkiyttää prosessia siltä osin, että toiminnan aloittamisesta vastaa selkeästi yksi viranomainen. Tämä on kannatettava muutos. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että yksityisen varhaiskasvatuksen ennakollinen valvonta kunnan tekemänä on tarpeen sopia tarkasti, jotta roolit ja vastuut ovat ohjauksessa ja valvonnassa selkeät.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että lakivalmistelun edetessä tulee varmistua ja tarpeen mukaan säätää kuntien ja lupaviranomaisten välisestä tiedonsiirrosta, koskien esimerkiksi luvan- ja muutoksen hakemista ja lupa- ja muutosprosessin vaiheita, palveluntuottajan yleisten edellytysten muutoksia sekä toimipaikkaa ja toiminnan järjestämiseen liittyviä muutoksia. Tämä olisi välttämätöntä kunnan ohjaus- ja valvontatehtävän suorittamisen kannalta. Toimiala ehdottaa, että kunnilla olisi pääsy lupaviranomaisen ylläpitämään rekisteriin yksityisistä varhaiskasvatuspalveluista, jotta kunnassa olisi tiedossa päiväkotitoimintaa koskevat ajantasaiset tiedot sekä näihin ja yleisiin edellytyksiin tulevat muutokset.

Lapsivaikutusten arviointi

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että yksityisen päiväkotitoiminnan siirtyminen ilmoituksenvaraisesta elinkeinosta luvanvaraiseksi elinkeinoksi ei tuo esitettyjen tavoitteiden mukaista parannusta nykykäytäntöön Helsingissä. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla on yksityiseen varhaiskasvatukseen keskittynyt yksikkö, joka on tarkastanut palveluntuottajan yleiset edellytykset sekä varhaiskasvatuslain mukaisten edellytysten toteutumisen ennen toiminnan aloittamista ja keskittynyt ennakolliseen ohjaukseen ja valvontaa laadukkaan varhaiskasvatuksen takaamiseksi.

Esityksen siirtymäaika

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää ehdotettua siirtymäaikaa perusteltuna ja sopivan pituisena. Tämä edellyttää kuitenkin lupaviranomaiselta mahdollisuutta ja resursseja käsitellä koko maata koskevat yksityisten palveluntuottajien lupahakemukset määräaikaan mennessä.

Lopuksi

Luvanvaraisuuden tavoitteena on varmistaa varhaiskasvatuksen laatu ja varhaiskasvatuslain mukainen toteutus sekä vahvistaa yksityisen varhaiskasvatuksen ennakollista valvontaa. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteaa, että esitetystä lakimuutoksesta huolimatta kunnilla säilyy jatkossakin ohjaus- ja valvontavelvollisuus, mikä tulee ottaa huomioon lakimuutosta tehtäessä. Ohjaus- ja valvontavelvoitteesta johtuen on erittäin merkittävää turvata tiedonsaanti, tiedonsiirtyminen ja yhteistyö eri viranomaisten välillä. Myös palveluntuottajan toiminnan muutostilanteissa kunnan viranomaisilla sekä lupaviranomaisilla tulisi olla ajantasainen tieto yksityisestä varhaiskasvatuspalvelusta ja sen laajuudesta sekä toiminnan vastuuhenkilöstä asianmukaisen ohjauksen ja valvonnan toteuttamiseksi.