Asiantuntijakuulemis- ja lausuntopyyntö, hallituksen esitys, pelastuslain ja Pelastusopistosta annetun lain muuttaminen, eduskunnan hallintovaliokunta

Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan pelastustoimen palvelukokonaisuus (myöhemmin Helsingin kaupungin pelastuslaitos) kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä eduskunnalle pelastuslaista ja pelastusopistosta annetun lain muuttamisesta HE 184/2022 vp.

27 §

Hyvinvointialue voi tuottaa pelastustoimintaan kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen sopimuspalokunnalta tai muulta pelastusalalla toimivalta yhteisöltä, ei kuitenkaan tehtävissä, joihin sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä.

Pelastuslain 27 §:n 4 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi niin, että siitä käy selkeästi ilmi hyvinvointialueen tehtävä tuottamistavan valinnassa ja sopimuspalokunnan yhdenvertainen asema pelastustoimen palveluiden tuottajana.

Hyvinvointialueiden perustamisesta johtuen sopimuspalokuntia ei käytettäisi pelkästään pelastuslaitosten kumppanina tai hyvinvointialueen apuna, vaan hyvinvointialue voisi päättämällään tavalla tuottaa pelastustoimintaan kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen sopimuspalokunnalta tai muulta pelastusalalla toimivalta yhteisöltä, ei kuitenkaan tehtävissä, joihin sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä. Sopimuspalokuntien aseman ja siten toimintaedellytysten voidaan arvioida paranevan sen johdosta, että niiden sopimuskumppanina ja suorana yhteistyötahona olisi tuottajan sijaan pelastustoimen palveluiden järjestämisestä vastaava hyvinvointialue.

Lausunto 27 §

Pelastuslain 25 §:n mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos. Alueen pelastustoimi voi käyttää 32 §:n mukaisessa pelastustoiminnassa apunaan vapaaehtoista palokuntaa, laitospalokuntaa, teollisuuspalokuntaa, sotilaspalokuntaa (sopimuspalokunnat) tai muuta pelastusalalla toimivaa yhteisöä sen mukaan kuin niiden kanssa sovitaan.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos toteaa, että ehdotettu muutos lain 27 §:ään ei ole johdonmukainen lain 25 §:n kanssa. Perustelujen mukaan sopimuspalokunta voisi palveluiden tuottajana olla yhdenvertainen pelastuslaitoksen kanssa. Laki kuitenkin edellyttää, että hyvinvointialueella on pelastustoimen tehtäviä varten pelastuslaitos. Käytännössä pelastuslaitoksen palveluksessa on virkamieskoneisto, joka paitsi tuottaa pelastustoiminnan palvelut, myös virkavastuulla huolehtii hyvinvointialueen pelastustoimen palvelutason ja siihen tarvittavien resurssien suunnittelusta ja ylläpidosta. Jos sopimuspalokunta olisi pelastuslaitokseen nähden itsenäinen palveluntuottaja, voisi syntyä tilanne, jossa syntyy resurssien käyttöön ja rahoitukseen liittyviä ristiriitoja pelastuslaitoksen ja sopimuspalokunnan välille. Virkamiesorganisaationa pelastuslaitokselle kuuluu käytännössä myös vastuu sopimuspalokunnan toiminnan laadun valvonnasta, mikä tehtävä vaikeutuisi ehdotetun lainmuutoksen myötä.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos katsoo, että lain 27 §:ää ei tule muuttaa, vaan nykyinen sisältö tulee säilyttää sellaisenaan. Sopimuspalokuntien käyttöä pelastustoimen tehtävissä voidaan riittävällä tavalla ohjata palvelutasopäätöksellä ja siihen liittyvällä taloudellisten resurssien ohjauksella hyvinvointialueen päätöksenteossa.

31 a § 1-3 momentti

31 a § 1-3 momentin mukaan pelastustoimen viranomaisten tulee pelastustoimintaan varautumiseksi, pelastustoimen valmiuden säätelemiseksi sekä pelastustoimen tuottamisen turvaamiseksi järjestää tilannekuvatoiminta. Sisäministeriö vastaa pelastustoimen valtakunnallisen tilannekuvatoiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa hyvinvointialueiden valtakunnallisesta pelastustoiminnan tilannekuvan järjestämisestä vastaavan hyvinvointialueen pelastuslaitoksen kanssa. Aluehallintovirastot tukevat sisäministeriötä 2 momentissa säädetyssä tehtävässä.

Ehdotetun 1 momentin mukaan pelastustoimen viranomaisilla tarkoitettaisiin sisäministeriötä, aluehallintovirastoja ja hyvinvointialueiden pelastustoimia.

Esityksellä ei säädettäisi hyvinvointialueille uusia tehtäviä, vaan sillä täsmennettäisiin voimassa olevan pelastuslain mukaisia pelastustoimeen kuuluvia tehtäviä ja vastuita sekä nykyisiä toimintatapoja. (johtaminen, tilannekuva, tilannekeskukset) Tilannekuvatoiminta kuuluu jo voimassa olevan lain nojalla hyvinvointialueen tehtäviin, eikä ehdotetuilla täsmennyksillä olisi uusia henkilöstövaikutuksia. Alueellinen tilannekuvatoiminta toteutettaisiin hyvinvointialueiden olemassa olevien resurssien yhteiskäytöllä, eikä sillä näin ollen olisi merkittäviä uusia henkilöstövaikutuksia.

Ehdotetun 2 momentin mukaan sisäministeriö vastaisi pelastustoimen valtakunnallisen tilannekuvatoiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa hyvinvointialueiden valtakunnallisesta pelastustoiminnan tilannekuvan järjestämisestä vastaavan hyvinvointialueen pelastuslaitoksen kanssa.

Lausunto 31 a § 1-3 momentti

Pelastustoimen järjestämisestä annetun lain 5 §:n mukaan, jos se on välttämätöntä palvelujen saatavuuden, yhdenmukaisuuden tai laadun turvaamiseksi taikka tehtävien vaativuuden tai niistä johtuvien suurten kustannusten perusteella, valtakunnalliset ja alueelliset tilanne- ja johtokeskusjärjestelyt ja muu pelastustoiminnan johtamisen edellytyksenä oleva erityisvalmius voidaan koota hyvinvointialueesta annetun lain 7 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla suurempiin kokonaisuuksiin yhden tai useamman hyvinvointialueen järjestettäväksi.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos ei puolla sitä, että tilannekuvan ylläpitäminen säädetään sisäministeriön tehtäväksi 31 a §:ssä ehdotetulla tavalla.

Pelastustoiminnan tilannekuvan ylläpito edellyttää vankkaa kokemukseen perustuvaa tietotaitoa, jota sisäministeriöllä ei ole. Tilannekuvan ylläpitäminen on hyvinvointialueilla osa pelastustoiminnan jokapäiväistä johtamista ja hyvinvointialueilla on siihen osaaminen ja resurssit. Ehdotetulla pelastuslain lisäyksellä ollaan luomassa sisäministeriöön hyvinvointialueiden kanssa päällekkäistä tilannekuvatoimintoa, mikä on vahvassa ristiriidassa sen kanssa, että Pelastustoimen järjestämisestä annetun lain 5 §:n mukaisesti Suomeen on jo suunniteltu useampia hyvinvointialueen rajat ylittäviä hyvinvointialueiden pelastustoimen tilannekuvakeskuksia.

Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tilannekuvatoiminta kuuluu jo voimassa olevan lain nojalla hyvinvointialueen tehtäviin, eikä ehdotetuilla täsmennyksillä olisi uusia henkilöstövaikutuksia. Alueellinen tilannekuvatoiminta toteutettaisiin hyvinvointialueiden olemassa olevien resurssien yhteiskäytöllä, eikä sillä näin ollen olisi merkittäviä uusia henkilöstövaikutuksia.

Esityksen mukaan tapahtuneeseen onnettomuuteen reagoivan tilannekuvan lisäksi paikallisesti, alueellisesti ja valtakunnallisesti ylläpidettävän tilannekuvan tulee olla jatkuva ja sen tulee kuvata ennakoivasti pelastustoiminnan valmiutta ja suorituskykyä. Tilannekuvan tulisi sisältää tiedot uhkaavista tai tapahtuneista onnettomuuksista sekä sellaista häiriötilanteista, muista tapahtumista ja niiden uhkista, joilla voi olla vaikutusta pelastustoiminnan tehtäviin tai valmiuteen sekä pelastustoiminnan palvelujärjestelmän valmiudesta, joka sisältää tiedot muun muassa pelastustoiminnan palvelujärjestelmän toiminnasta ja kuormituksesta, henkilöstö- ja materiaaliresursseista sekä tukipalveluiden toiminnasta.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos toteaa, että tilannekuvatoiminta esitetyssä laajuudessa on kannatettava ja palvelee nykyistä paremmin yhdenmukaisen tilannekuvan järjestämistä myös hyvinvointialueiden rajat ylittävissä onnettomuuksissa ja onnettomuusuhkissa.

Esitetyssä laajuudessa tilannekuvatoiminta laajentuu kuitenkin huomattavasti nykyisestä. Tämä tulee vaatimaan henkilöstölisäyksiä hyvinvointialueilla. Nykyisin ei myöskään ole yhteisiä tietojärjestelmiä tukemaan esityksen mukaista laajennettua tilannekuvatoimintaa. Esimerkiksi tulossa oleva KEJO ei vastaa tähän tarpeeseen ainakaan tällä hetkellä. Tietojärjestelmien kehittäminen esitettyyn tarpeeseen tulee aiheuttamaan uusia kustannuksia. On huomioitava lisäksi se, että nykyisin tilannekeskukset seuraavat myös muiden turvallisuusviranomaisten tilannekuvaa, esimerkiksi Krivat.

Huolena on myös henkilöstön saatavuus tilannekuvatoimintaa keskitettäessä. Kuten hätäkeskuslaitoksen uudistuksessa huomattiin, henkilöstö ei ole kovinkaan halukas muuttamaan uudelle paikkakunnalle keskitettyyn tilannekeskukseen.

Helsingin kaupunki totesi jo hyvinvointialueiden lakipakettia säädettäessä lausunnossaan, että uudistus näyttää johtavan siihen, että pelastustoimen resursseja kasvatetaan merkittävästi sisäministeriössä, kun samalla hyvinvointialueilta edellytetään tuottavuuden merkittävää kasvattamista. Nyt ehdotettu lakimuutos osoittaa tämän huolen aiheelliseksi. Ehdotuksen myötä sisäministeriön tilannekuvatoimintaan suunnatut resurssit ja siten pelastustoimen tilannekuvatoiminnan kokonaisresurssit kasvavat tarpeettomasti ja ovat siten suoraan pois julkisen sektorin tuottavuuden kehittämisestä.

Sisäministeriössä ei ole nykyisellään resurssia hoitaa sille kaavailtua tehtävää. Henkilöstön lisäksi sisäministeriöstä puuttuu kokemus ja osaaminen, joka normisääteisesti vaaditaan pelastustoiminnan tilannekuvan seuraamiseen ja analysointiin. Hyvinvointialueiden pelastusviranomaisilta sen sijaan löytyy kyky ja osaaminen erilaisten ja eri kokoisten tilanteiden johtamiseen. Päällekkäisen resurssin luominen sisäministeriöön ei ole tarkoituksenmukaista. Tilannekuvan ylläpitotehtävät tulee olla hyvinvointialueiden tehtävänä.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos toteaa, että esitettyä lakimuutosta ei tule toteuttaa. Valtakunnallista tilannekuvaa voidaan ylläpitää ja pelastustoimintaa johtaa hyvinvointialueiden yhteistoiminnalle asetettuja vaatimuksia ja yhteistä tilannekuvatoimintaa hyvinvointialueiden yhteistyönä kehittämällä.

34 § 4 momentti

34 § 4 momentin mukaan sisäministeriön pelastusviranomainen voi ottaa tilanteen johtaaksensa, jos se on välttämätöntä tarvittavien valtakunnallisten järjestelyjen, onnettomuuden laadun tai laajuuden takia. Tällöin sisäministeriön pelastusviranomainen vastaa tilannekuvan ylläpitämisestä ja toiminnan yhteensovittamisesta...

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan täsmennettäväksi sisäministeriön pelastusviranomaisen tehtäviä pelastustoiminnan johtamisessa. Muutoksen perusteella pelastustoiminnan valtakunnallista johtamista ja yhteistoimintaa koskevat suunnitelmat tulisi laatia sisäministeriön johdolla ja yhteistyössä pelastuslaitosten kanssa. Sisäministeriölle ehdotetut tehtävät edellyttävät uusia henkilöresursseja.

Valtakunnallisen johtamisen ja tilannekuvan ylläpitämisen jatkuva 24/7 valmius valtakunnallisessa tilanne- ja johtokeskuksessa edellyttää arviolta kuuden henkilötyövuoden lisäystä sisäministeriölle. Muun päivystysluontoisen tehtävänsä ohella nämä henkilöt osallistuisivat pelastustoiminnan valtakunnallista johtamista ja yhteistoimintaa koskevien sisäministeriön vastuulla olevien suunnitelmien laatimiseen ja ylläpitämiseen.

Lausunto 34 § 4 momentti

Helsingin kaupungin pelastuslaitos viittaa edellä 31 a §:n osalta esitettyyn eikä puolla esitetyn uuden 4 momentin lisäämistä pelastuslain 34 §:ään. Pelastustoiminnan johtaminen edellyttää vankkaa kokemukseen perustuvaa tietotaitoa, jota sisäministeriöllä ei ole. Ehdotetulla pelastuslain lisäyksellä ollaan luomassa sisäministeriöön hyvinvointialueiden kanssa päällekkäistä tilannekuva- ja johtamistoimintoa, mikä on vahvassa ristiriidassa sen kanssa, että Pelastustoimen järjestämisestä annetun lain 5 §:n mukaisesti Suomeen on jo suunniteltu useampia hyvinvointialueen rajat ylittäviä hyvinvointialueiden pelastustoimen tilannekuvakeskuksia.

Helsingin kaupunki totesi jo hyvinvointialueiden lakipakettia säädettäessä lausunnossaan, että uudistus näyttää johtavan siihen, että pelastustoimen resursseja kasvatetaan merkittävästi sisäministeriössä, kun samalla hyvinvointialueilta edellytetään tuottavuuden merkittävää kasvattamista. Nyt ehdotettu lakimuutos osoittaa tämän huolen aiheelliseksi. Ehdotuksen myötä tilannekuvatoimintaan suunnatut kokonaisresurssit kasvavat tarpeettomasti ja ovat siten suoraan pois julkisen sektorin tuottavuuden kehittämisestä.

Henkilöstön lisäksi sisäministeriöstä puuttuu kokemus ja osaaminen, joka normisääteisesti vaaditaan pelastustoiminnan johtamiseen. Hyvinvointialueiden pelastusviranomaisilta sen sijaan löytyy kyky ja osaaminen erilaisten ja eri kokoisten tilanteiden johtamiseen. Sen sijaan, että resurssia lisätään sisäministeriöön luomalla hyvinvointialueiden kanssa päällekkäinen johtamis- ja tilannekuvarakenne, olisi ehdotettu kuuden henkilötyövuoden resurssi suunnattava hyvinvointialueiden yhteisistä tilannekeskuksista vastaavien hyvinvointialueiden hyväksi.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos toteaa, että esitettyä lakimuutosta ei tule toteuttaa. Valtakunnallista tilannekuvaa voidaan ylläpitää ja pelastustoimintaa johtaa hyvinvointialueiden yhteistoiminnalle asetettuja vaatimuksia ja yhteistä tilannekuvatoimintaa hyvinvointialueiden yhteistyönä kehittämällä.

92 §

Koska varautumistehtävien rekisteri on nykyisin vapaaehtoinen, vaihtelee sen pitäminen pelastuslaitoksittain. Rekisteri ja sen tietosisältö eivät palvele valtakunnallisia tarpeita. Yhtenäisen ja yhdenmukaisen rekisterin puute vaikeuttaa merkittävästi pelastustoimen ja muiden siihen osallistuvien keskeisten toimijoiden henkilöresurssien valtakunnallisen tilanteen arviointia. Käytännössä erilliset rekisterit eivät myöskään mahdollista esimerkiksi väestönsuojeluvelvollisuutta suorittamaan määrättävien tietojen poimimista keskitetysti kansallisen tason rekisteriajona. Pakollinen rekisterinpito mahdollistaisi nykyistä paremmin käytettävissä olevien voimavarojen arvioinnin ja hyödyntämisen sekä rekisteröidyille henkilöille selvittää heitä koskevat velvoitteet ja varaukset. Varautumistehtävien rekisterin pitäminen ehdotetaan muutettavaksi pakolliseksi.

Lausunto 92 §

Helsingin kaupungin pelastuslaitos pitää ehdotettua rekisteriä ja sen pakollisuutta sinänsä tarpeellisena, mutta toteaa samalla, että ehdotetun rekisterin laajuus ja siihen vaadittavan ohjelmiston tarpeellisuus vaihtelee suuresti hyvinvointialueittain koon ja uhkakuvien mukaisesti. Ennen kuin asiasta säädetään lailla, olisi selvitettävä rekisteriarkkitehtuuri hyvinvointialueiden henkilöstöjärjestelmien ja pelastustoiminnan operatiivisten henkilöresurssien suunnittelujärjestelmien kanssa. Lisäksi olisi tutkittava missä määrin olisi tarkoituksenmukaista koota samaan rekisteriin kuntien palvelutuotantoon varatun henkilöstön tietoja.

Uuden pakollisen rekisterivelvoitteen luominen hyvinvointialueiden aloittaessa vasta toimintaansa on ennenaikaista. Helsingin kaupungin pelastuslaitos katsoo, että pelastuslain 92 §:ää ei tässä vaiheessa tule muuttaa ehdotetulla tavalla, vaan sen sijaan käynnistetään selvitys rekisteriarkkitehtuurista ja järjestelmän kustannuksista.

Laki Pelastusopistosta annetun lain muuttamisesta 2 a §

Ehdotuksen mukaan pelastusopisto päättäisi ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa toimia pelastuslain 57 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tehtävissä.

Lausunto 57 § 1 momentti

Helsingin kaupungin pelastuslaitos kannattaa muutosesitystä. Samassa yhteydessä Helsingin kaupungin pelastuslaitos korostaa sitä, että alimitoitetut aloituspaikat pelastajaopinnoissa ja puuttuva koulutuksen rahoitus on merkittävä uhka hyvinvointialueiden mahdollisuuksille ylläpitää ja kehittää pelastustoimen palvelutasoa. Jotta tilanne ei entisestään heikentyisi, on Helsingin kaupungin pelastuskoulun toiminta ja rahoitus valtion toimesta ehdottoman tärkeää turvata pitkälle tulevaisuuteen.