Hankinta, sopimusmuutos, pysäköintitunnusten digitaalisen palvelun kehittäminen, kaupunkiympäristön toimiala

Projektitoimisto-yksikön päällikkö päätti hyväksyä esityksen pysäköintitunnusten digitaalisen palvelun kehittämistä koskevan Anders Innovations Oy:n kanssa tehdyn sopimuksen muuttamisesta hankintalain 136 §:n 2 momentin 1 kohdan sekä 2 kohdan perusteella. Sopimusmuutos koskee alkuperäisen hankintasopimuksen arvon muuttamista perustuen hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin. Lisäksi sopimuksen arvon muuttaminen johtuu tarpeesta suorittaa sellaisia lisätöitä, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen.

Alkuperäisen sopimuksen kokonaisarvo on ollut arviolta enintään 390 000 euroa. Nyt tehtävän sopimusmuutoksen arvo on enintään 158 515 euroa (alv 0 %) 136 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella sekä 56 000 euroa (alv 0 %) 136 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella. Sopimusmuutoksesta julkaistaan sopimusmuutosilmoitus.

Asian tausta

Muutettavaksi esitetty sopimus on perustunut ohjelmistokehityksen asiantuntija- ja ylläpitopalveluita koskevan dynaamisen hankintajärjestelmän H093-19 perusteella tehtyyn DPS:n sisäiseen kilpailutukseen. Tilaaja on 11.12.2020 julkaissut hankinnasta DPS:n sisäisen tarjouspyynnön HEL 2020-012043. Toimittaja Anders Innovations Oy on antanut tarjouksen, joka on ollut soveltuvuusvaatimukset täyttävistä ja tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisin.

Koko alkuperäisen sopimuksen arvioitu arvonlisäveroton arvo on ollut alkuperäisen tietohallintopäällikön hankintapäätöksen 3.2.2021 § 4 mukaan yhteensä enintään 390 000 euroa. Hankinnan kohteena olevan sovelluksen MVP-version toteutuksen arvioitu arvonlisäveroton hinta on ollut hankintapäätöksen mukaan yhteensä enintään 235 000 euroa siten, että MVP-toteutuksen laajuudeksi on arvioitu noin 280-350 henkilötyöpäivää.

Sopimukseen on sisältynyt lisäksi optiona jatkokehityspalvelut sovellukselle 24 kuukauden määräaikaiseksi sopimuskaudeksi. Jatkokehityspalvelujen arvioitu arvonlisäveroton hinta on enintään 110 000 euroa sopimuskauden aikana. Jatkokehityspalveluiden laajuudeksi on arvioitu koko tiimille noin 130-160 henkilötyöpäivää sopimuskauden aikana. Edelleen sopimukseen on sisältynyt lisäksi optiona ylläpitopalvelut sovellukselle 24 kuukauden määräaikaiseksi sopimuskaudeksi. Ylläpitopalvelujen laajuudeksi on arvioitu 24-72 henkilötyöpäivää ja niiden arvonlisäverottomaksi hinnaksi enintään 48 600 euroa sopimuskauden aikana.

Sovelluksen MVP-version kehittäminen ja käyttöönotto on kuitenkin edellyttänyt ennakoitua enemmän kehittämistyötä, minkä johdosta alkuperäiseen sopimukseen on tehty seuraavia muutoksia:

Tietohallintopäällikön lisähankintapäätöksellä 23.09.2021 § 14, HEL 2021-010530 MVP-version toteutukseen liittyen tehtiin sopimusmuutos, jossa sopimusmuutoksen arvoksi arvoitiin enintään 110 000 euroa. Kyseiseen lisähankintapäätökseen arvioitu määräraha ei kuitenkaan riittänyt sovelluksen MVP-version tuotantokäyttöön saattamiseen. Tästä syystä vuoden 2022 syksyllä tietohallintopäällikkö teki uuden lisähankintapäätöksen 1.9.2022 § 13, HEL 2022-010088 ja sopimusmuutoksen, jonka arvoksi arvioitiin enintään 100 000 euroa.

Tämän lisähankintapäätöksen jälkeen ilmeni kuitenkin hankintayksikön näkökulmasta ennakoimatonta lisätöiden tarvetta, joka havaittiin vasta edellisen sopimusmuutoksen tekemisen jälkeen. Lisätöiden tarpeeseen vaikutti tässä tapauksessa sopijapuolista riippumattomat kolmansien osapuolten toimet eli erityisesti pysäköintitunnusten myyntiin käytettävän kaupunkiyhteisen verkkokaupan maksunvälittäjän vaihtuminen kesken MVP-toteutuksen. Tästä syystä tietohallintopäällikkö teki lisähankintapäätöksen 21.12.2022 § 23, HEL 2022-014940 ja sopimusmuutoksen, jonka arvoksi arvioitiin enintään 95 000 euroa.

Lisäksi projektitoimisto-yksikön päällikkö allekirjoitti 19.12.2023 hankintalain 136 §:n 2 momentin 5 kohdan perusteella tehtävän vähäarvoisen sopimusmuutoksen, jolla MVP-toteutukselle varattu enimmäisarvo voitiin ylittää enintään 10 000 eurolla MVP-version viimeistelyksi ja tuotantokäyttöön viemiseksi. Sopimusmuutoksella sovittiin lisäksi ylläpito- ja jatkokehitysvaiheeseen siirtymistä koskevista tarkentavista ehdoista.

Hankintayksikkö on jälkikäteen huomannut, että MVP-version toteutukselle varattu määräraha on sopimuskauden aikana ylittynyt, johtuen sekaannuksesta sisäisessä talouden seurannassa. Ylitys on kuitenkin liittynyt jo alkuperäisissä hankinta-asiakirjoissa kuvattujen toiminnallisuuksien toteuttamiseen. Hankintayksikkö katsoo, että on syytä tehdä jälkikäteinen hankintapäätös siltä osin, kun MVP-versiolle varattu määräraha ei ole riittänyt aiempien hankintapäätösten osalta.

Tämän lisäksi sovelluksen jatkokehitykselle myönnettyä määrärahaa on tarpeen lisätä jäljempänä mainituin perustein sovelluksen toimivuuden turvaamiseksi.

Sopimusmuutoksen perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 136 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman tämän lain mukaista uutta hankintamenettelyä.

Sopimusmuutos MVP-version osalta

Hankintalain 136 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta.

Hankintayksikkö katsoo, että edellytykset hankintalain 136 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaiselle poikkeusperusteelle täyttyvät tässä tapauksessa. Määrärahan ylitys on perustunut sellaisten toiminnallisuuksien käyttöönottoon, joiden vaatimukset on yksilöity jo hankinta-asiakirjoissa. Lisätyötä on vaadittu erityisesti käyttöönottoon liittyneiden vaatimusten sekä Traficomin rajapinnan toteutuksessa. Lisäksi hankinta-asiakirjoissa yksilöidyn kolmannen osapuolen verkkokauppa-alustan keskeneräisyys on osaltaan johtanut määrärahan ylitykseen.

Alkuperäisissä hankinta-asiakirjoissa on lisäksi ilmoitettu sitomattomat arviot MVP-version kehityksen työmäärälle, joka veloitetaan tarjouksessa esitetyn hintaliitteen mukaisilla asiantuntijatyön hinnoilla. Hankinta-asiakirjoissa ei siten ole asetettu määrällisiä rajoituksia tilattavan kehitystyön määrälle, ja tehty kehitystyö on veloitettu hintaliitteen mukaisesti.

Sovelluksen rakentaminen yhtä aikaa kaupungin pilvipalvelualustan sen kehitystyön aikana on omalta osaltaan vaikuttanut siihen, että alustan tarkentuneista vaatimuksista ja muutoksista aiheutuvia kustannuksia ei ole pystytty riittävän laajasti ottamaan huomioon alkuperäisen hankintapäätöksen arvossa. Haasteena on ollut myös kehittämisprojektin yhteensovittaminen hankinta-asiakirjoissa mainittujen kehitysvaiheessa olleiden kaupunkiyhteisten ratkaisujen kanssa.

Hankintayksikkö on laskenut, että sopimusmuutoksen kohteena olevan MVP-version määrärahan ylitys on ollut yhteensä 158 515 euroa (alv 0 %).

Sopimusmuutos jatkokehityksen osalta

Lisäksi hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen suorittaa lisätöitä tai - palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja tämä aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle.

Hankintayksikkö katsoo, että edellytykset hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaiselle poikkeusperusteelle täyttyvät tässä tapauksessa. Hankintayksikön näkökulmasta on välttämätöntä turvata palvelun toimivuus nykyisen jatkokehitystyön loppuun saattamisella. Jos jatkokehitystyön kohteena olevaa tunnistautumispalvelun vaihdosta ei toteuteta vuoden 2024 aikana, palveluun ei ole mahdollista kirjautua vuodesta 2025 alkaen. Sopimustoimittajan vaihtaminen tässä vaiheessa aiheuttaisi hankintayksikölle merkittävää taloudellista ja toiminnallista haittaa, ottaen huomioon erityisesti, että sopimuskumppanin aloittama kehitystyö on edennyt jo lähes valmiiksi. Sopimuskumppanin vaihtaminen keskeyttäisi meneillään olevan jatkokehitystyön ja haittaisi myös siihen kytköksissä olevien Helsingin kaupungin muiden palveluiden toimintaa. Tästä koituisi huomattavia lisäkustannuksia hankintayksikön lisäksi myös muille palveluille.

Lisäksi hankintalain 136 §:n 4 momentissa säädetään, että edellä käsiteltyyn lisätyöperusteeseen liittyvän muutoksen arvo ei saa olla enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Jos muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvioidaan jokaista muutosta itsenäisenä. Tällaisten muutosten tavoitteena ei saa kuitenkaan olla hankintalain säännösten kiertäminen.

Hankintayksikkö on arvioinut, että sopimusmuutoksen kohteena jatkokehityksessä olevien ominaisuuksien viimeistelyyn tarvittavien lisätöiden arvo olisi yhteensä enintään 56 000 euroa (alv 0 %). Alkuperäisen sopimuksen arvo on ollut 390 000 euroa, joten kyseessä oleva sopimusmuutos on siten arvoltaan alle 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta.

Lisätöiden tarve on ollut hankintayksikön näkökulmasta ennakoimatonta. Lisätöiden tarpeeseen on vaikuttanut tässä tapauksessa sopijapuolista riippumattomat kolmansien osapuolten toimet eli erityisesti muutokset kaupungin palveluihin tunnistautumisessa.

Lisäksi selvyyden vuoksi todetaan, että alkuperäisessä hankintapäätöksessä mainittu käytettävissä oleva 24 kuukauden määräaikainen optio ylläpidosta 48 600 euroa on edelleen voimassa alkuperäiseen hankintapäätökseen ja -sopimukseen perustuen.

Viranhaltijan toimivalta

Helsingin kaupungin hallintosäännön (10 luvun 1 §:n 3 momentin 3 kohta) mukaan toimialalautakunta omalla toimialallaan päättää tai hyväksyy perusteet ja rajat, joiden mukaan viranomainen päättää hankinnoista lukuun ottamatta osakkeita. Kaupunkiympäristölautakunnan päätöksen 19.12.2023 § 700 mukaisesti projektitoimisto-yksikön on hankintavaltuudet ICT-hankinnoissa enintään 800 000 euroon (alv 0 %) saakka. Hankintalain 136 §:n mukaisten sopimusmuutosten osalta hankintavaltuus määräytyy kaupunkiympäristölautakunnan päätöksen mukaan sopimusmuutosten yhteenlasketun arvon perusteella, eikä hankinnan yhteenlasketun kokonaisarvon mukaisesti. Kaikkien sopimukseen tehtyjen sopimusmuutosten arvo on tässä tapauksessa 519 515 euroa. Projektitoimistoyksikön päällikkö on näin ollen toimivaltainen päättämään sopimusmuutokseen liittyvästä hankinnasta.