Hankinta, lisätyöt, sopimusmuutos infrahankkeiden kustannuslaskentajärjestelmää koskevaan sopimukseen, kaupunkiympäristön toimiala

Yksikön päällikkö päätti hyväksyä esityksen, joka koskee infrahankkeiden kustannuslaskentajärjestelmää koskevan allianssisopimuksen muuttamista hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohdan perusteella. Sopimusmuutos koskee alkuperäisen hankintasopimuksen arvon muuttamista johtuen tarpeesta suorittaa sellaisia lisätöitä, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen. Toisaalta muutoksen tarve johtuu myös olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida.

Alkuperäisen hankintapäätöksen ja sopimuksen kokonaisarvo kymmenen vuoden sopimuskaudelta laskettuna on ollut Helsingin kaupungin osalta arviolta enintään 1 500 000 euroa. Tämä sopimusmuutos koskee kolmatta palveluvaihetta (2025–2026), jota koskevan tilauksen arvo on kaupunkiympäristön toimialan osalta enintään 412 500 euroa. Sopimusmuutoksen arvo nyt tehtävään tilaukseen (2025–2026) on enintään 427 000 euroa (alv 0 %).

Sopimusmuutos ei synny tämän päätöksen tiedoksiannolla, vaan vasta kun molemmat sopijapuolet ovat allekirjoittaneet erillisen sopimusmuutosasiakirjan. Ennen sopimusmuutosasiakirjan allekirjoittamista julkaistaan sopimusmuutosilmoitus.

Asian tausta

Muutettavaksi esitetty allianssisopimus on perustunut toimialajohtajan hankintapäätökseen 20.6.2018 § 17, jolla päätettiin valita infrahankkeiden kustannuslaskentajärjestelmän ja palveluallianssin palveluntuottajaksi kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen antaneen yritysryhmittymä IHKu:n, jonka muodostavat Solita Oy, Ramboll Finland Oy ja Civilpoint Oy (nyk. Arkance Systems Finland Oy). Palvelun tilaajana toimivat Liikennevirasto (nyk. Väylävirasto) sekä Helsingin, Espoon, Vantaan, Tampereen, Turun ja Jyväskylän kaupungit hankintarenkaana.

Hankinnan hankintailmoitus ja alustava tarjouspyyntö julkaistiin sähköisessä hankintailmoituskanava Hilmassa 2.3.2018. Kustannuslaskentajärjestelmä ja palvelu hankittiin projektiallianssina, jossa palveluntuottajalle maksetaan kustannuslaskentajärjestelmän ja palvelun tuottamisesta korvattavien kustannusten lisäksi palkkio, joka on 104 %. Helsingin kaupungille hankinnasta 10 vuoden sopimuskauden aikana aiheutuvat kustannukset oli arvioitu alkuperäisessä hankintapäätöksessä enintään 1 500 000 euroksi (alv. 0 %).

Nyt tehtävä hankintapäätös koskee projektiallianssin 3. palveluvaiheen tilausta kaikkine tehtävineen, jolloin yhteenlasketut kustannukset ovat enintään 412 500 euroa (alv 0 %). Kustannukset jakautuvat kehittämisosaan 247 500 euroa sekä jatkuviin palveluihin ja asiakastukeen 165 000 euroa. Sopimusmuutoksen arvo koostuu 3. palveluvaiheen tilauksen arvosta. Lisäksi sopimusmuutoksen arvossa on otettu huomioon 2. palveluvaiheen kustannusten ennakoitu ylittyminen 14 500 eurolla.

Sopimusmuutoksen perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 136 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman tämän lain mukaista uutta hankintamenettelyä.

136 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen suorittaa lisätöitä tai - palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja tämä aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle.

136 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen.

Hankintayksikkö katsoo, että edellytykset edellä mainittujen hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohtien mukaisten poikkeusperusteiden soveltamiseen täyttyvät tässä tapauksessa.

Lisätöiden tarpeen ja olosuhdemuutoksen osalta on todettava, että alkuperäisen hankintapäätöksen perusteena ollut kustannuslaskelma on perustunut hyvin karkeisiin arvioihin tietojärjestelmähankkeen toteuttamisen kustannustasosta. Hankkeen tarkoituksena on ollut rakentaa allianssimallilla kokonaan uudenlainen järjestelmä infrahankkeiden kustannusten laskentaan, ja vasta kehittämisvaiheen jälkeen on ollut mahdollista arvioida realistisemmin järjestelmän kokonaiskustannuksia. Täsmällistä kustannustasoa on ollut mahdotonta ennakoida päätöksentekohetkellä.

Alkuperäisessä kustannuslaskelmassa on muun muassa arvioitu, että 3. palvelunvaiheen aikana ei tarvittaisi enää tilaajien rahoittamaa järjestelmän kehittämistyötä. Tämä on osoittautunut hankkeen edetessä liian optimistiseksi arvioksi muun muassa seuraavista syistä:

Hankeosalaskennan laskentalogiikan toteuttaminen eri allianssikumppanien sisältö- ja tarkkuusvaatimusten mukaiseksi on osoittautunut ennakoitua monimutkaisemmaksi ja työläämmäksi tehtäväksi, mikä on kuluttanut järjestelmän kehittämiseen varattua budjettia ennakoitua enemmän. 2. palveluvaiheen aikana on kehitetty erityisesti perusparantamisen hankeosalaskennan laskentalogiikkaa. Allianssin alkuvaiheessa ole pystytty määrittämään tai tunnistamaan kaikkia erilaisia perusparantamisen hankeosalaskennan käyttötapauksia ja sitä myöten työmääräarviot on alun perin arvioitu liian alhaisiksi.

Järjestelmäkehityksen aikana myös vaatimukset kaupungeille ja kunnille päästöjen vähentämiseksi ovat merkittävästi muuttuneet ja kasvaneet. Järjestelmään toteutettiin erillistyönä tähän tarpeeseen vastaamaan päästölaskentalaajennus, joka osaltaan vaatii jatkokehitystä ja ylläpitoa ja näin ollen on kasvattanut työmääriä.

Alkuperäisestä suunnitelmasta poiketen, on ennakoitua pidempään jouduttu keskittymään järjestelmän perustoiminnallisuuksien kehittämiseen. Tästä johtuen järjestelmän pienkehitys, kuten käyttäjäpalautteen huomiointi järjestelmän käytettävyyden parantamisessa on jäänyt resursoimatta aikaisemmin.

Näistä syistä myös 3. palveluvaiheeseen on tarpeen budjetoida ennakoitua enemmän kehittämistyön kustannuksia.

Alun perin oletuksena on ollut myös muun muassa se, että järjestelmän lisenssimyynnistä saatavilla tuloilla voitaisiin suoraan rahoittaa järjestelmän jatkokehitystä. Lisenssimyynnistä saatavat tulot ovat kuitenkin toistaiseksi jääneet odotettua pienemmiksi, ja lisäksi nyttemmin on ilmennyt, että lisenssimyynnin tulot on kirjanpito- ja verotusjuridisista syistä tuloutettava tilaajaorganisaatioille sen sijaan, että varoja voitaisiin käyttää suoraan jatkokehitykseen. Tästä syystä tilaajaorganisaatioiden on budjetoitava myös jatkokehitykseen käytettävät lisenssimyyntitulot hankinnan laskennallisiksi kustannuksiksi.

Allianssisopimus on toistaiseksi voimassa oleva ja siitä irtautuminen olisi periaatteessa mahdollista. Kuitenkin seuraavaan palveluvaiheeseen siirtyvän järjestelmän kehittämiseen on jo investoitu merkittävästi varoja, joten esimerkiksi koko allianssista irtautuminen alkuperäisen kustannusarvion ylittymisen johdosta ei ole hankintayksikölle taloudellisesti realistinen vaihtoehto.

Allianssi on työskennellyt usean vuoden ajan järjestelmän toiminnallisuuksien ja palvelumallin kehittämiseksi. Järjestelmätoimittajan vaihtaminen merkitsisi tämän yhteydessä kertyneen tietotaidon menettämistä ja merkittäviä investointeja uuden järjestelmätoimittajan kyvykkyyden saattamiseksi vastaavalle tasolle. Järjestelmän perustoiminnallisuuksien kehittäminen on edelleen käynnissä ja järjestelmätoimittajan vaihtaminen kesken tämän kehitystyön voisi aiheuttaa myös toiminnallista haittaa.

Lisäksi hankintalain 136 §:n 4 momentissa säädetään, että edellä käsiteltyyn lisätyöperusteeseen liittyvän muutoksen arvo ei saa olla enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Jos muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvioidaan jokaista muutosta itsenäisenä. Tällaisten muutosten tavoitteena ei saa kuitenkaan olla hankintalain säännösten kiertäminen.

Hankintayksikkö on arvioinut, että 3. palveluvaihetta koskevan sopimusmuutoksen arvo olisi yhteensä enintään 427 000 euroa (alv 0 %). Alkuperäisen sopimuksen arvoksi on kaupunkiympäristön toimialan osalta arvioitu 1 500 000 euroa, joten sopimusmuutoksen arvo on alle 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Tämän sopimusmuutoksen sisältö ei ole ollut tiedossa vielä edellisiä sopimusmuutoksia tehtäessä, eikä edellisiä muutoksia tarvitse ottaa huomioon tätä sopimusmuutosta arvioitaessa.

Hankintayksikkö tekee sopimusmuutoksesta 3. palveluvaihetta koskevan tilausliitteen alkuperäiseen sopimukseen. Tilausliite allekirjoitetaan kaikkien allianssin osapuolten toimesta.

Toimivalta

Viranhaltijan toimivalta Helsingin kaupungin hallintosäännön mukaan toimialalautakunta omalla toimialallaan päättää tai hyväksyy perusteet ja rajat, joiden mukaan viranomainen päättää hankinnoista lukuun ottamatta osakkeita (10 luku 1 § 3 momentti 3 kohta). Kaupunkiympäristölautakunnan päätöksen (Kylk 19.12.2023 § 700) mukaan projektitoimisto -yksikön päälliköllä on hankintavaltuudet enintään 800 000 euron suuruisiin hankintoihin.

Hankintalain 136 §:n mukaisten sopimusmuutosten osalta hankintavaltuus määräytyy kaupunkiympäristölautakunnan päätöksen mukaan sopimusmuutosten yhteenlasketun arvon perusteella, eikä hankinnan yhteenlasketun kokonaisarvon mukaisesti. Kaikkien sopimukseen tehtyjen sopimusmuutosten arvo on tässä tapauksessa 738 597 euroa. Projektitoimisto-yksikön päällikkö on näin ollen toimivaltainen päättämään sopimusmuutokseen liittyvästä hankinnasta.