Lausunto ympäristöministeriölle vihreän julkisen rakentamisen oppaasta ja suosituksista vähähiilisen julkisen rakentamisen kriteereiksi

Pormestari päätti antaa opasluonnoksesta vihreän julkisen rakentamisen hankintamenettelyksi ja vähähiilisen julkisen rakentamisen kriteereiksi ympäristöministeriölle seuraavan lausunnon:

Yleistä

Rakentamiseen liittyvää hankintaohjeistukselle on laaja tarve. Opas on selkeä ja looginen, ja se sisältää hyvät perustiedot vihreästä rakentamisesta suositusten pohjaksi. Myös itse hankintaoppaasta olisi kuitenkin hyvä näkyä, että kyse on suosituksista, ei velvoittavista määräyksistä.

Yleishuomiona voidaan todeta, että oppaassa ei ole juurikaan käsitelty sitä, miten oppaassa esitettyjen suositusten käyttäminen hankinnoissa yleisesti ottaen vaikuttaa rakentamisen sekä rakennuskohteen kokonaiskustannuksiin. Lisäksi olisi hyvä käsitellä ainakin yleisellä tasolla sitä, vaikuttaako suositusten käyttäminen rakennusalan toimijoiden toimintaedellytyksiin, esim. tarjoajien määrään taikka mahdollisesti tiettyjen rakennusmateriaalien suosimiseen. Näillä asioilla on merkitystä mm. kohtuuhintaisen asuntorakentamisen tavoitteiden edistämisen ja julkisen rakentamisen kannalta yleensäkin.

Yleisesti kriteerit suunnittelijoiden, urakoitsijoiden ja materiaalihankintojen osalta käsittelevät puutteellisesti kriteerejä, joilla voitaisiin varmentaa rakennuksen toimivuus, huollettavuus, ylläpidettävyys ja pitkäaikaiskestävyys. Valitettavan usein esimerkiksi erittäin energiatehokas suunnitteluratkaisu tai laite voi olla käytettävyydeltään ja pitkäaikaiskestävyydeltään niin heikko, että ne rakennuksen elinkaaren aikana lisäävät sekä energian kulutusta että laitteiden uusimistarvetta.

Lähtökohtaisesti tehokkain tapa vähentää rakentamisen päästöjä on rakentamatta jättäminen. Oppaassa tulisi haastaa myös hankkeen alkuvaiheessa selvittämään vaihtoehtoja, joilla varmistetaan vaihtoehdot tilatarpeen ratkaisemiseksi eli onko rakentaminen yleensä tarpeellista. Lisäksi tulisi nostaa esiin suunnitteluvaiheessa ratkaisujen muuntojoustavuuden merkitys rakennuksen elinkaaren kannalta.

Hankintalaki mahdollistaa erilaisten laadullisten tekijöiden huomioimisen hankintojen kilpailutuksessa. Oppaasta voisi paremmin käydä ilmi, että hankkijan täytyy löytää sopiva tasapaino hinnan ja laadullisten perusteiden merkitykselle hankinnassa. Halvimman hinnan käyttö voi toisinaan olla hyvinkin tarkoituksenmukainen ratkaisu. Esimerkiksi urakkaohjelmassa kuvatut vähimmäisvaatimukset voivat olla paljon pidemmälle vietyjä kuin kokonaistaloudellisuuden vertailuperusteet. Toisaalta laadullisten ja elinkaareen perustuvien vertailuperusteiden käyttöä pelkän halvimman hinnan sijaan on hyvä myös kannustaa.

Oppaassa voisi antaa enemmän ohjeistusta kilpailutusteknisistä seikoista, kuten käänteisen kilpailutuksen tekniikasta. Siinä laatuvaatimuksista ja ympäristövaatimuksista muodostetaan vähimmäistaso, jonka jälkeen kilpailutus voidaan tehdä halvimman hinnan perusteella.

Sopimusehdot on usein unohdettu kohdissa, joissa puhutaan vähimmäisvaatimuksista. Sopimusehdot voisi tuoda kriteeriehdotuksen taulukointiin yhdeksi välineeksi soveltuvuusvaatimusten, vähimmäisvaatimusten ja valintakriteerien lisäksi. Myös hankintojen kriteerien toteutumisen seuranta olisi hyvin toteutettavissa sopimusehdon kautta. Sopimusehtojen lisäksi myös sopimuskauden merkittävyyttä tulisi korostaa.

Oppaissa on vahva painotus ympäristöjärjestelmillä, mutta lisäksi voisi painottaa vielä enemmän jo suunnitteluvaiheessa käytettäviä energiatehokkuus- ja resurssitehokkuustavoitteita, koska ympäristöjärjestelmillä ei välttämättä suoraan päästä pureutumaan yksittäisen rakennushankkeen ympäristövaikutuksiin.

Kustannuksissa suositaan kiinnittämään huomiota erityisesti elinkaarikustannuksiin, mikä antaa tukea aidosti kestävien ratkaisujen löytämiseen. Tässä tulisi kuitenkin painottaa rakennuksen elinkaaren kustannuksia, ei esim. yksittäisen laittaan tai materiaalin elinkaarikustannuksia. Oppaassa voisi painottaa myös helposti todennettavien ja todistetusti päästöjä vähentävien ympäristövaatimusten käyttöä, kuten hankinnan kohteen määrittelyssä puurakentamisen edistämistä.

Rakennushankkeissa seurattavien parametrien (sähkön, polttoaineiden ja kaukolämmön kulutus sekä päästöt) koonti vaatii resursseja ja vastuutahoja keräämiseen, säilyttämiseen ja analysointiin. Käytäntö olisi uusi, joten siihen ei ole varauduttu. Ainakin alkuvaiheessa voisi olla perustelua kerätä dataa hankkeissa, joissa kokeillaan erilaisia työmenetelmiä päästöjen vähentämiseksi.

On suotavaa painottaa rakennusprojekteista ja hankinnoista vastaavien koulutusta sekä hankintaosaamiseen panostamista ympäristövastuun huomioimisessa ja innovatiivisissa hankinnoissa. Muutenkin oppaiden hyvän sisällön käyttöönottoa ja markkinointia olisi hyvä tuoda enemmän esiin: hyvien käytäntöjen jakamista kuntien välillä nykyistä aktiivisemmin, ympäristökriteerien käyttöön siirtymistä ja jopa velvoittamista sekä seuraamista.

On hyvä, että ohjeessa on konkreettisia kriteeriehdotuksia ja ohjeita. Kriteereihin voisi nostaa kriteerejä uusiutuvan energiasta, vaihtoehtoisten polttoaineiden käytöstä sekä puurakentamisesta.

Kriteerien vaikuttavuuden seuraaminen on erittäin kannatettava asia. Hankintakriteerien ympäristövaikutuksia tulee edelleenkin arvioida enemmän, ja vaikuttavuuden arviointiin pitäisi tarjota työkaluja. Asetetuilla kriteereillä ei aina ole ollut todellista vaikutusta hankintapäätökseen, tai kriteerit eivät kohdistu todellisiin ympäristövaikutuksiin. Seurantaan tulee varmistaa riittävät resurssit.

On toivottavaa, että opasta ja suosituksia kriteereiksi voisi jatkossa käyttää myös verkon kautta. Viittaukset muihin oppaisiin, standardeihin, asiakirjoihin ym. saadaan silloin liitettyä verkkojulkaisuun linkkeinä.

Yksityiskohtaisia huomiota

Vihreä julkinen rakentaminen -hankintaopas

Sivun 8 taulukkoon 9 on koottu ne oppaat, joita suositellaan käytettäväksi tämän oppaan rinnalla. Ratkaisu on perusteltu ja selkeä, mutta taulukon oppaat kaipaisivat lyhyehkön esittelyn, jotta lukijalle muodostuisi kuva siitä, mitä ympäristökriteerit ovat ja mistä voi hakea tietoa.

Sivulla 10 kohdassa 2 pitäisi puhua selkeästi vain ympäristöjärjestelmistä eikä ympäristöjohtamisen laadunhallintajärjestelmistä. Muuten tämä aiheuttaa sekaannusta laatujärjestelmien kanssa. Kohdassa tulee mainita kevennetyt ympäristöjärjestelmät, esimerkiksi Ekokompassi - ympäristöjärjestelmä, joka on Suomessa laajemmassa käytössä kuin EMAS:ta.

Sivun 15 2. kappaleessa (luku 2.3) voisi lisätä ympäristötavoitteiden vaikuttavan myös resurssitehokkuuteen. Saman sivun 4. kappaleessa mainitaan, että ympäristöjohtamisen mahdollisia haittoja ovat ylimääräinen työpanos, raskaus ja kalleus. Tässäkin voi mainita, että on olemassa myös kevennettyjä ympäristöjärjestelmiä, joissa on vähemmän ”hallinnollista taakkaa”. Lisäksi tulee nostaa esille ympäristöjohtamisen hyötyjä, kuten parempi suunnittelu, resurssitehokkuuden paraneminen, yrityksen parantunut imago jne.

Sivulla 17 luvussa 2.4.1 mainittujen asioiden lisäksi on tarpeen todeta, että käytännön tasolla lisätuki ja koulutus nimenomaan hankintateknisiin ja kilpailutuksellisiin asioihin on monesti tarpeen.

Sivun 20 luvussa 3 tulisi puhua ekomerkkien sijaan ympäristömerkeistä.

Sivulla 21 luvussa 3.2 markkinavuoropuhelua korostetaan vain hankinnan suunnitteluvaiheessa, vaikka olisi tärkeää, että markkinavuoropuhelua olisi koko prosessin aikana ja sen jälkeenkin, eikä vain markkinakartoitusvaiheessa.

Sivulla 21 (kohta 3.2.1) ei ole syytä viitata vuodelta 2013 olevan oppaan hankintamenettelyihin, sillä ne ovat vanhentuneita. Suositellut uudisrakennusten energiatehokkuustavoitteet tulee asettaa vuonna 2018 voimaan tulevien määräysten mukaiselle tasolle. Ehdotus laajamittaisen korjauksen yhteydessä suunnittelusta lähes nollaenergiatasoon on asuinkerrostaloissa epärealistinen, eikä sitä pystytä toteuttamaan sellaisenaan kustannustehokkaasti edes elinkaarikustannusten näkökulmasta.

Sivun 22 (kohta 3.2.3) kuvan 6 mukaisiin kaikkiin ympäristövaikutusten osa-alueisiin ei voida hankkeen suunnitteluvaiheessa enää vaikuttaa. Kaavan reunaehdot, rakennuspaikan sijainti ja etäisyydet, rakennuksen sijoitus rakennuspaikalla sekä maaperä- ja perustusolosuhteet tulevat erityisesti kaupunkialueelle rakennettaessa annettuina tietoina suunnittelun ja rakentamisen hankintaan. Näiden vaikutus hiilijalanjälkeen on julkaisun kuvan 2 perusteella noin kolmasosa. Mikäli maaperää joudutaan stabiloimaan, on sen vaikutus hiilijalanjälkeen jopa yhtä suuri kuin varsinaisen rakentamisen, korjausten ja purun yhteensä.

Tämä herättää kysymyksen, pitäisikö rakennuksen hiilijalanjälkeä määritettäessä erottaa se osuus, johon rakennuttaja voi todellisuudessa valinnoillaan vaikuttaa (rakennus) ja se osuus, joka tulee tontin mukana annettuna. Erityisesti, jos rakennusten hiilijalanjäljelle ryhdytään asettamaan raja-arvoja, asettaisi yhden luvun periaate rakentajat eriarvoiseen asemaan sen mukaan, minkälaisen tontin he ovat saaneet hankittua. Esim. Helsingissä asuntotuotannolle (ATT) osoitetut tontit ovat tiukasti kaavoitettuja ja perustamisolosuhteiltaan hankalia. Tämä koskee myös muita Helsingissä olevia tontteja.

Sivulla 24 luvussa 3., jossa käsitellään hankinnan vaatimuksia ja kriteerejä, on huomattava, että kriteerejä asetettaessa on hyvä arvioida asetettujen vaatimusten ja pisteytyksen todellista vaikuttavuutta ympäristön kannalta. Nyt usein esimerkiksi pisteytysten painoarvot ovat niin pieniä, ettei niillä ole käytännön merkitystä hankintapäätökseen.

Sivulla 25 oleva kuvan 7 vihreä laatikko ”Ympäristötavoitteet” kaipaa selvennystä luvun tekstiosaan. Esim. tärkeä ”Ympäristölaadun varmistusjärjestelmät” on termi, joka mainitaan vain tässä kuvassa, ei lainkaan tekstissä.

Sivulla 26 luvussa 3.4 olisi tärkeää painottaa sopimusseurantaa enemmän. Sama koskee myös ympäristövaatimusten toteutumista.

Sivulla 27 luvuissa 4.1 ja 4.2 tulee vielä enemmän korostaa hankinnan tavoitteiden määrittelyvaiheen ja suunnitteluvaiheen vaikutusta. Isot linjat ympäristön kannalta tehdään jo suunnitteluvaiheessa, jolloin asetetaan tavoitetaso koko hankkeelle.

Vihreä julkinen rakentaminen –Suositukset vähähiilisen rakentamisen kriteereiksi

Osa I Kriteerien tausta ja käyttö

Sivulla 8 oleva kuvan 2 sisältöä tulee avata. Sen perusteella rakentamisen hiilijalanjälkeen voidaan erityisen paljon vaikuttaa maa- ja pohjarakennusvaiheessa sekä runkoon liittyvien materiaalien valinnoissa. Olisi hyvä, että myös esitetyt kriteerit liittyisivät erityisesti näihin osa-alueisiin (esim. puurakentaminen, maamassojen käsittely, kuljetus ja polttoaineet).

Sivun 12 kuvassa 4 olevat materiaaleihin liittyvät kriteerit rakennusurakoille eivät tuo lisäsuositusta nykyiseen tasoon, sillä ne ovat lakisääteisiä jätelain ja asetuksen mukaan. Vaikka käytäntö olisi todellisuudessa erilainen, on lain vaateiden esittäminen kriteeriksi ongelmallista.

Sivun 15 kuvassa 5 markkinavuoropuhelun pitäisi koskea kaikkia hankinnan vaiheita, eikä vain suunnitteluvaihetta. Suunnitteluvaiheessa voisi puhua markkinakartoituksesta.

Osa II Kriteerisuositukset

Sivun 20 taulukon 1a suunnittelussa vaadittava materiaalien CO2e -laskenta on kannatettavaa. Ei kuitenkaan ole selvää, ohjaako se tarpeeksi urakoitsijoiden materiaalihankintoja, ja jos ohjaa, miten varmistetaan toteutuminen (valvonta). Oppaassa todetaan, että rakennusurakkaan sisältyvien hankintojen osalta tarvitaan osaamista, jotta rakennusmateriaaleille asetetut ympäristötavoitteet täyttyvät. Tähän ala tarvitsee koulutusta ja ohjausta tilaajan ja muiden asiantuntijaorganisaatioiden kautta. Urakoitsijoiden tulisi kyetä tietämään mitä ovat vähähiiliset rakennustuotteiden ja laitteiden kriteerit, miten niitä vaaditaan ja todennetaan.

Taulukossa 1a sivulla 21 suunnittelijoiden soveltuvuusvaatimuksissa on käytetty kriteerinä energiatehokkuusluokkaa. Käytettäessä energiatehokkuusluokkavaatimusta C, ei saada eroja tarjoajien välille, koska kaikki uudisrakennukset ovat vähintään luokkaa C. Jos taas käytetään vaatimuksena B-luokkaa, ei saada tarjoajia, koska B-luokan asuinkerrostaloja on ainakin toistaiseksi hyvin vähän.

Korjausrakentamisen osalta vaatimukset 15 % ja 20 % määräystasoa energiatehokkaammista rakennuksista ovat realistisia siinä tapauksessa, että tarkoitetaan energiatehokkuuden parantamista nykytilanteesta. Taulukossa 1b on tarkennettu, että vähimmäisvaatimuksena on 15 % / 20 % määräystasoa energiatehokkaampi suunnittelu. Oppaasta ei käy ilmi, mihin tasoon tässä viitataan, kun on kyse korjausrakentamisesta. Jos viitataan uudisrakentamisen tasoon, vaatimus on epärealistinen. Jos viitataan korjausrakentamisen määräyksiin, vaatimus pitäisi määrittää täsmällisemmin, sillä määräys sallii energiatehokkuuden parantamisen kolmella eri tavalla määriteltynä.

Taulukossa 1b soveltuvuusvaatimuksena on suunnittelukokemusta korjausrakentamisen lisäksi uudishankkeista. Useimmat suunnittelutoimistot keskittyvät joko uudis- tai korjausrakentamiseen, joten vaatimus rajaa kokeneimmat korjausrakentamisen toimijat pois. Vaatimus sinänsä ei ole huono, sillä uudisrakentamisen suunnittelijoilla on usein parempi tietämys energiatehokkaista ratkaisuista.

Samassa taulukossa (sivulla 21) on hankinnan kohteen vähimmäisvaatimuksena korjattavan rakennuksen ilmanpitävyyden mittaus ja lämpökuvaus. Epäselvää on, tarkoitetaanko tällä ennen korjauksia vai korjausten jälkeen tehtäviä mittauksia ja kuvauksia. Paras tulos saavutetaan teettämällä ilmatiiveysmittaus ja lämpökuvaus sekä ennen korjauksia että niiden jälkeen, mikäli on kyse ulkovaippaan kohdistuvista parannustoimenpiteistä. Muissa korjauksissa mittaukset eivät ole relevantteja. Kun tämä vaatimus on kirjattu suunnittelupalveluiden hankintakohtaan, olisi hyvä täsmentää, tarkoitetaanko tällä sitä, että ilmatiiveysmittaus ja lämpökuvaus pitäisi sisältyä suunnittelijan toimeksiantoon. Täsmennystä kaipaa myös se, onko purkukatselmus tarkoitus sisällyttää suunnittelijan toimeksiantoon.

Taulukossa 1b kohdassa innovaatiot annetaan lisäpisteitä hiilijalanjäljen pienentämisestä suhteessa vertailutasoon. Olisi tarpeen kertoa myös, miten määritellään vertailutaso korjausrakentamisessa. Pohdittavaksi esitetään, pitäisikö kriteerinä mieluummin käyttää hiilijalanjäljen pienentämistä prosentteina nykytilanteesta.

Taulukossa 2a sivulla 22 on urakoitsijoita koskevia vaatimuksia. B- ja C-luokan rakennusten pääurakoinnista koskevat samat asiat kuin suunnittelijoitakin. B-luokan asuinkerrostaloja on hyvin vähän. Vastaavasti lähes kaikki muut ovat C-luokan rakennuksia..

Sivulla 24 taulukossa 3 kriteerit materiaaleille tuntuvat yksipuoliselta. Ne herättävät kysymyksen, onko markkinoilla riittävästi CE-merkittyjä rakennustuotteita, joilla on mahdollista saavuttaa 10 – 20 %:n uusiomateriaalivaade rakennushankkeelle.

Sivun 25 kokonaisvastuu-urakan vähimmäisvaatimukset ja valintakriteerit (taulukko 4a) näyttävät hyvin kevyiltä, ja eivätkä ne anna tällaisenaan tarpeeksi tukea. Kohtaan olisi hyvä linkittää lisätietoa.

Taulukkoja 4a ja 4b koskevat samat kommentit kuin edellä koskien vaatimusta B- ja C-luokan rakennusten toteuttamisesta: B-luokan asuinrakennuksista kokemuksia ei ole juuri kenelläkään, ja C-luokan asuinrakennuksista kokemuksia on kaikilla.

Taulukoissa 2a, 2b ja 4a tulee selkeyden takia puhua ympäristöjärjestelmästä eikä ympäristöasioiden laadunhallintajärjestelmästä.