Toivomusponsi, kaupunkikonsernin prosessien etenemisen parantaminen

Kaupunginhallitus päätti panna asian pöydälle.

Kaupunkiympäristölautakunnan rakennusten ja yleisten alueiden jaosto antoi kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon:

Kaupunkiympäristön toimialan rakennukset ja yleiset alueet-palvelukokokonaisuus on käyttänyt vuosina 2017 - 2019 talonrakentamisen uudis- ja perusparannushankkeisiin investointirahaa arvonlisäverottomana yhteensä 667 miljoonaa euroa eli keskimäärin noin 220 miljoonaa euroa vuodessa. Perusparannusten osuus tästä on ollut  403 miljoonaa euroa eli noin 60 %. Vuosina 2017 - 2019 rakennukset ja yleiset alueet-palvelukokokonaisuudella oli investointi-, osake- ja vuokahankkeita tarkastelu-, valmistelu-, hanke- ja toteutusvaiheissa yhteensä meneillään yli 700 kpl. Pääosa on osakorjauksia ja pienempiä peruskorjaushankkeita, joita on koko kappalemäärästä noin puolet.

Perusparannus on peruskorjausta laajempi käsite, jolla tarkoitetaan kiinteistön laatutason muuttamista olennaisesti alkuperäistä tasoa paremmaksi. Laajoihin perusparannushankkeisiin sisältyy usein myös osittainen laajennushanke. Nykyinen tilahankkeiden päätöksentekomenettely perustuu kaupunginhallituksen 14.12.2015 hyväksymiin tilahankkeiden käsittelyohjeisiin, joiden mukaan hankkeesta tehdään hankesuunnitteluvaiheen kustannusarvion perusteella enimmäishintapäätös. Kiinteähintaiseen kokonaisurakkaan perustuva päätöksentekomenettely ei ohjaa perusparannushankkeita parhaalla mahdollisella tavalla. Ongelmana on myös, että nykyinen päätöksentekomenettely ei tue kaikkia toteutusmuotoja. Jotta hankkeet voisivat edetä kaupunkikonsernissa sujuvasti, päätöksentekoaprosessia tulee kehittää toteutusmuotovapaammaksi.

Kaupunkiympäristön toimiala on tehnyt selvityksen vuosina 
2017 - 2019 urakkakilpailutuksessa olleista tai toteutuneista joko kiinteähintaisella tai jaetulla urakkamuodolla toteutetuista yli miljoonan euron (alv. 0 %) perusparannushankkeista, joihin myös Botby grundskolanin pe rusparannushanke sisältyy. Tällaisia keskimäärin noin 15 miljoonan euron (alv. 0 %) hankkeita oli tarkastelujaksolla yhteensä 27 kpl. Näistä hankesuunnitelman indeksikorjattu enimmäishinta ylittyi yhdessä kolmasosassa eli kahdeksassa hankkeessa. Vastaavasti kahdessa kolmasosassa eli 19 perusparannushankkeessa kustannukset alittivat hankesuunnitelman indeksikorjatun enimmäishinnan. Verrattuna hankesuunnitelman indeksikorjattuun enimmäishintaan em. perusparannushankkeiden kustannusmuutosten kokonaisvaikutus tarkastelujaksolla oli investointitalouteen yhteensä 7 miljoonan euron alitus.

Rakennukset ja yleiset alueet palvelukokonaisuus on analysoinut kustannusnousun syitä ja keinoja kustannusten hallintaan. Merkittävimpiä syitä kustannusten nousuun ovat talonrakennushankkeiden laatu- ja vaatimustason nousu, prosesseihin ja projektihenkilöstön rekrytointiin liittyvät ongelmat, rakennus-ja talotekniset yllätykset työmaan aikana, koska riittävien avausten ja tutkimusten tekeminen rakennuksen käytön aikana on hankalaa, sekä viestinnälliset ongelmat, jotka erityisesti sisäilmaongelmissa eskaloituessaan voivat johtaa epätarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin.

Laatu- ja vaatimustason nousuun vaikuttavista tekijöistä voidaan mainita esimerkkeinä talotekniikan ja rakennusautomaation vaatimusten ja määräysten kiristyminen, rakennussuojeluun liittyvät käyttötarkoituksen rajaukset, kaupungin energiatalous- ja hiilineutraaliustavoitteet, kaupunkikuvalliset erityistekijät, joustavan oppimisympäristön ja yhteiskäytön vaatimukset, turvallisuusohjeet sekä työmaajärjestelyitä koskevat vaatimukset, joissa kaikissa tavoitteena on rakentamisen laadun parantaminen.

Palvelutiloihin liittyvien prosessien kehittämistarve ei kohdistu vain enimmäishintamenettelyyn, vaan laajemmin myös tilahankkeiden ohjaukseen, prosesseihin sekä resursointiin. Tilahankkeet ovat erillisiä projekteja, mutta hankkeiden suuren määrän vuoksi myös niiden koordinoinnin ja niitä tukevan muun toiminnan tulee olla sujuvaa ja ennakoivaa, jotta tilahankkeiden eteneminen kaupunkikonsernissa olisi mahdollisimman sujuvaa.

Rakennukset ja yleiset alueet palvelukokonaisuudella on meneillään kehittämistoimia, jotka tähtäävät prosessin parantamiseen sekä hankkeiden kustannushallinnan ja laadun parantamiseen. Toimet pohjautuvat kaupunkistrategiaan sekä valmisteilla olevan toimitilastrategian linjauksiin. Tärkeimpiä toimenpiteitä ovat kevään ja kesän 2020 aikana laadittava palvelutilaprosessin kehittämissuunnitelma, tilahankkeiden käsittelyohjeen uusiminen ja siihen liittyvä sisäisen vuokramallin uudistaminen. Lisäksi kehittämistoimenpiteisiin sisältyvät palveluverkkosuunnittelun digitalisointi, meneillään olevat kaupunkiympäristön toimialan ydinprosessien määrittely sekä yhteistyöasiakirjojen laatiminen yhdessä käyttäjätoimialojen kanssa asiakaskokemuksen parantamiseksi. Tavoitteena on selkeämpi kaupungin yhteisten tavoitteiden asettaminen, toimivammat tiedonhallinta ja tätä tukeva ICT, selkeämpi toimintamalli ja vastuutus palvelutilahankeprosessissa.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta antoi seuraavan lausunnon Mika Ebelingin toivomusponnesta mahdollisuuksista selvittää prosessien etenemisen parantamista kaupunkikonsernissa:

Kaupunkiympäristön toimialalla on päävastuu tilahankkeiden prosessin parantamisesta. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala osallistuu vuokranmaksajan ominaisuudessa prosessin kehittämiseen.

Lautakunta pitää tärkeänä, että kasvatus- ja koulutuslautakunta myös jatkossa lausuu hankesuunnitelmista, sillä rakennuskustannuksilla on suora vaikutus tiloista maksettavaan vuokraan.

Lisäksi kasvatus- ja koulutuslautakunta korostaa tilahankkeiden kustannuslaskennan ja-seurannan tarkkuutta ja toivoo kustannusten selkeämpää avaamista kaikissa hankesuunnitelmissa. Kaupunkiympäristön toimialan tulee hankesuunnitelmissa esittää myös väistötilojen kustannukset nykyistä selkeämmin, jotta tilaratkaisujen kokonaiskustannukset ovat tiedossa hankesuunnitelmalausuntoa annettaessa.

Samalla lautakunta korostaa tilahankkeiden kustannusseurannan ja aikataulujen pitävyyden tärkeyttä ja esittää, että tilahankkeiden suunnitteluun, toteutukseen, kuntotutkimuksiin ja kustannuslaskentaan varataan riittävästi aikaa ja resursseja, jotta hankesuunnitelmiin saadaan riittävät tiedot sujuvan päätöksenteon tueksi.

Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta antoi asiasta seuraavan lausunnon:

Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta suhtautuu myönteisesti toivomusponteen parantaa prosessien etenemistä kaupunkikonsernissa. Botby grundskolan perusparannushankkeen enimmäishinnan määrittelyssä oli varauduttu tavanomaisiin peruskorjaushankkeessa esiintyviin muutostöihin. Hankkeen suunnittelun lähtötiedoiksi oli laadittu kuntotutkimus ja haitta-ainekartoitus. Selvitykset oli tehty kiinteistön ollessa käytössä, jolloin rakenneavausten tekeminen on vaikeaa. Urakan aikana oli ilmennyt suunniteltua laajempia muutostyötarpeita, joiden selvittäminen ennakkoon olisi vaatinut mittavia purkutöitä suunnitteluvaiheen ja koulun käytön aikana.

Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta katsoo, että hankkeiden riskien tunnistamista ja arviointia tulee kehittää ja systematisoida sekä tunnistettujen riskien osalta pyrkiä arvottamaan. Riskiarviossa on edelleen haasteena tunnistamatta jäävät tuntemattomat kustannustekijät, joten riskien arviointi tulee liittää osaksi suunnittelua koko prosessin ajan.

Sosiaali- ja terveyslautakunta antoi seuraavan lausunnon kaupunginhallitukselle Mika Ebelingin toivomusponnesta, jossa pyydetään selvittämään mahdollisuudet parantaa prosessien etenemistä kaupunkikonsernissa:

"Toivomusponsi liittyy Botby grundskolan perusparannuksen hankesuunnitelmaan, jonka kustannukset nousivat rakentamisen viivästymisen ja purkuvaiheessa ilmenneiden, ennakoitua suurempien vaurioiden ja muutostyötarpeiden takia. Hankesuunnitteluvaiheessa tehdyt tutkimukset olivat puutteellisia, sillä rakennus oli käytössä, eikä riittäviä rakenneavauksia ollut mahdollista tehdä. Muutokset lisäsivät kustannuksia, aikataulupaineita sekä ilta- ja viikonlopputöitä.

Vastaavat ongelmat ovat tyypillisiä myös sosiaali- ja terveystoimialan peruskorjaushankkeissa. Käytössä olevissa tiloissa ei ole mahdollista tehdä riittävän laajoja rakenneavauksia, jotta kaikki vauriot ja muutostyötarpeet olisivat ennakoitavissa. Tämä aiheuttaa rakentamisen aikaisia muutoksia, lisäkustannuksia ja aikataulun venymistä.

Kaupunkiympäristö vastaa hankesuunnitelmista, tarvittavien tutkimusten ja suunnitelmien tekemisestä, kustannusarvioista ja niihin sisältyvistä varauksista. Korjausrakentamisessa varausten tulee olla riittävän suuria, jotta hankesuunnitelman jälkeen purku- ja rakennusaikana ilmenevät vauriot on mahdollista korjata. Rakennusten kunnosta ei ole riittävästi tietoa.

Kustannusarvioissa tulee myös varautua ilta- ja viikonlopputöihin, jotta hankkeet pysyvät aikataulussa ja häiritsevät mahdollisimman vähän rakennuksen muuta toimintaa.

Moni sosiaali- ja terveystoimialan hanke on viivästynyt myös muista syistä, kuten tonttien puuttumisen, hitaan suunnittelun käynnistymisen tai päätöksenteon hitauden takia.

Rakennushankkeiden sujuvan etenemisen kannalta on tärkeää, että rakennushankkeiden prosessia kehitetään sujuviksi kaikkien hankkeeseen osallistuvien kaupunkikonsernin eri osapuolten kanssa."