Valtuustoaloite, lähisuhdeväkivallan sovittelusta luopuminen Helsingissä

Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto katsoo valtuutettu Veronika Honkasalon aloitteen loppuun käsitellyksi.

Valtuutettu Veronika Honkasalo sekä 26 muuta valtuutettua esittävät aloitteessaan, että Helsingin kaupunki luopuu lähisuhdeväkivallan sovittelusta. Aloitteessa todetaan lähisuhdeväkivallan ja etenkin naisiin kohdistuvan väkivallan olevan Suomessa vakava ihmisoikeusongelma. Aloitteessa esitetään, että Helsinki luopuu sovittelusta kaiken lähisuhdeväkivallan osalta.

Toimeksiantosopimus sovittelupalvelun tuottamisesta ja lainsäädäntö

Helsingin kaupunki on voitettuaan kilpailutuksen solminut valtion kanssa toimeksiantosopimuksen rikos- ja riita-asioiden sovittelusta Helsingin kaupungin palvelualueella vuonna 2006. Sopimus on uusittu viimeksi rikosasioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelua koskevan lain muutoksen yhteydessä, kaupunginhallitus 7.12 2015 § 1186 (liite 2).

Sopimuksen mukaisesti Helsingin kaupunki on sitoutunut sovittelupalvelun tuottajana palvelun tuottamiseen asianmukaisesti. Valtio korvaa palveluntuottajille sovittelupalvelun järjestämisestä syntyviä kustannuksia sovittelulain 12 §:n säännöksien mukaisesti. Sopimukseen sisältyy ehto, että palveluntuottaja on velvollinen maksamaan valtion varoista maksetut korvaukset takaisin joko osaksi tai kokonaan, mikäli palveluntuottaja ei ole täyttänyt toimeksiantosopimuksen mukaisia velvoitteita. Sovittelupalvelutuottajan velvoitteena on muun muassa asianmukaisen sovittelupalvelun järjestämisen lisäksi sovittelijoiden perehdyttäminen ja osaamisen ylläpitäminen. Sovittelutoiminnan vastuuhenkilöllä, sovittelun ohjaajalla ja sovittelijoilla tulee olla sovittelulain mukainen kelpoisuus. Sopimus voidaan irtisanoa päättymään kalenterivuoden loppuun. Sopimuksen irtisanomisaika on kuusi kuukautta. Irtisanominen tulee tehdä kirjallisesti.

Laki rikosasioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta (9.12.2005/1015) säätää lain soveltamisalaksi (1 §) maksuttoman palvelun, jossa rikoksesta epäillylle ja rikoksen uhrille järjestetään mahdollisuus puolueettoman sovittelijan välityksellä kohdata toisensa luottamuksellisesti, käsitellä rikoksesta sen uhrille aiheutuneita henkisiä ja aineellisia haittoja sekä pyrkiä omatoimisesti sopimaan toimenpiteistä niiden hyvittämiseksi. Sovittelun yleisistä edellytyksistä (2 §) säädetään muun muassa, että osapuolten on annettava suostumus asian käsittelyyn sovittelussa ja tämän yhteydessä on arvioitava, että he kykenevät ymmärtämään sovittelun ja siinä tehtävien ratkaisujen merkityksen. Myös alaikäisiltä edellytetään henkilökohtaista suostumusta. Sovittelussa käsiteltävistä rikoksista säädetään, (3 §), että niiden arvioidaan soveltuvan soviteltaviksi, kun otetaan huomioon rikoksen laatu ja tekotapa, rikoksesta epäillyn ja uhrin keskinäinen suhde sekä muut rikokseen liittyvät seikat kokonaisuutena. Rikoksen sovittelu edellyttää, että rikoksesta epäilty vahvistaa tapahtumainkulun pääasialliset tosiseikat ja että sovittelu on uhrin edun mukaista. Soviteltavaksi ei saa ottaa alaikäiseen kohdistunutta rikosta, jos uhrilla on rikoksen laadun tai ikänsä vuoksi erityinen suojan tarve.

Sovittelua koskevan aloitteen voi tehdä rikoksesta epäilty, rikoksen uhri, poliisi- tai syyttäjäviranomainen taikka muu viranomainen. Jos rikoksesta epäilty tai rikoksen uhri on alaikäinen, myös hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan on oikeus tehdä aloite sovitteluun ryhtymisestä. Vajaavaltaiseksi julistettua täysi-ikäistä henkilöä koskevassa asiassa aloitteen sovittelusta voi tehdä myös hänen edunvalvojansa (13 §). Lähisuhdeväkivallan osalta rajataan kuitenkin, että vain poliisi- tai syyttäjäviranomaisella on oikeus tehdä aloite sovitteluun ryhtymisestä. Lainsäädäntö rajaa osapuolet näissä väkivaltaa sisältävissä rikoksissa epäillyn puolisoon, lapseen, vanhempaan tai muuhun heihin rinnastettavaan läheiseen. Laki säätää myös sovittelun edellytyksien selvittämisestä ja sovittelusta päättämisestä (15 §)jonka mukaan sovittelutoiminnan vastuuhenkilö päättää asian ottamisesta soviteltavaksi. Laissa säädetään myös henkilöstön pätevyydestä (10 §) jonka mukaan sovittelutoiminnan vastuuhenkilöllä ja sovittelun ohjaajalla tulee olla tehtävään soveltuva korkeakoulututkinto.

Sovittelu voi vaikuttaa osapuolten asemaan rikosprosessin eri vaiheissa. Osapuolten välillä saavutettu sovinto voi toimia esitutkinnan rajoittamisen, syyttämättä jättämisen, rangaistuksen lieventämisen tai tuomitsematta jättämisen perusteena. Jos rikos on ilmeisen vähäinen, eikä asianomistaja esitä sovittelun jälkeen rangaistusvaatimusta, voi tutkinnanjohtaja päättää lopettaa tutkinnan myös virallisen syytteen alaisissa rikoksissa (esitutkintalaki 3 luku 9§). Jos syyttäjä nostaa syytteen, asia etenee tuomioistuimeen, joka päättää rangaistuksesta. Syyttäjä ja tuomioistuin päättävät rangaistuksen määräämisestä tapauskohtaisesti ja asiakokonaisuutta tapauskohtaisesti harkiten. Sovinto voi olla peruste jättää tuomitsematta (rikoslaki 6 luku 12 §). Sovinto voi olla myös rangaistuksen lieventämisperuste (rikoslaki 6 luku 6 §). Sovinto voi johtaa rangaistusasteikon lieventämiseen tai rangaistuslajin vaihtamiseen (rikoslaki 6 luku 8 §).

Valtakunnallisia suosituksia ja ohjeita

Lähisuhdeväkivallan sovittelun määrittelystä, linjaamisesta ja ohjaamisesta on käyty jo 2000-luvun alusta laajaa yhteiskunnallista keskustelua. Valtakunnallisesti on linjattu muun muassa se, että vain poliisi ja syyttäjä voi ohjata lähisuhdeväkivaltaa sovitteluun. Väkivallan toistuvuuden tulkinnaksi on vakiintunut valtakunnan syyttäjänviraston sovittelutyöryhmän linjaus vuodelta 2006, että väkivalta katsotaan toistuvaksi silloin, kun se on tullut viranomaisten tietoon riippumatta siitä, onko väkivaltaa ollut osapuolten kertomana aiemmin.

Poliisihallitus on antanut ohjeen poliisin toiminnasta perhe- ja lähisuhdeväkivallan sekä naisiin kohdistuvan väkivallan tapauksissa (POL-2020-28566) ajalle 1.7.2020 - 30.6.2025. Ohje linjaa, että poliisilaitoksissa ja poliisin yksiköissä tulee olla selkeät ohjeet ja prosessit rikosasioiden sovittelusta. Erityistä huomiota tulee kiinnittää siihen, voiko väkivaltarikoksia sovitella. Ohjeen mukaan poliisin on osaltaan aina huolehdittava siitä, että perhe- ja lähisuhdeväkivaltaa sekä naisiin kohdistuvaa väkivaltaa sisältävää asiaa ei ohjata sovitteluun, jos väkivalta on toistuvaa. Esimerkiksi parisuhteessa pitkään jatkunut väkivalta on uhka uhrin turvallisuudelle parisuhteen aikana, mutta toiminta voi jatkua esimerkiksi parisuhteen päätyttyä erilaisina vainon muotoina ja tämä on usein jopa naisiin kohdistuvien henkirikosten ja perhesurmien taustalla. Lisäksi ohjeistetaan huomioimaan, että kaikki sovitteluun liittyvät asiat tulee hyväksyä täysin vapaaehtoisesti. Mikään sovittelu ei saa johtaa rikostutkinnan ja syytteeseenpanon keskeyttämiseen perhe- ja lähisuhde- eikä naisiin kohdistuvassa väkivallassa. Perhe- ja lähisuhdeväkivaltatapauksen ja naisiin kohdistuvan väkivallan tapausten esitutkinta on aina suoritettava loppuun asti, vaikka asia on sovittelun piirissä (liite 3).

Sosiaali- ja terveysministeriö julkaisi tammikuussa 2019 selvityksen lähisuhdeväkivallan sovitteluun liittyvistä käytännöistä (liite 4). Selvitys totesi, että lähisuhdeväkivaltarikosten sovittelua voidaan jatkaa, mutta toimintaa pitää vielä kehittää ja yhtenäistää. Työryhmän tulokseen viitaten kesäkuussa 2019 julkaistussa hallitusohjelmassa todettiin, että sovittelua tulee vahvistaa, mutta lähisuhdeväkivallan sovittelun jatkamista arvioidaan.

Kuten valtuustoaloitteessakin todetaan, Suomea koskevat useat kansainväliset sopimukset ihmisoikeusasioissa. YK:n naisten syrjinnän poistamista koskeva sopimus (CEDAW) on vuodelta 1976 ja sitä laajennettiin koskemaan sukupuolistunutta väkivaltaa vuonna 1992. Istanbulin sopimus vuodelta 2015 on Euroopan neuvoston yleissopimus naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta. Nämä sopimukset on huomioitu muun muassa edellä mainituissa sosiaali- ja terveysministeriön selvityksessä sekä poliisin ohjeessa. Myös sovittelulakia laadittaessa tarkastettiin, että se on yhteensopiva Istanbulin sopimuksen kanssa.

Tällä hetkellä toimii oikeusministeriön asettama työryhmä, joka kartoittaa sovittelun ja vaihtoehtoisten konfliktinratkaisukeinojen tilannetta ja toimivuutta. Yhtenä työryhmän tehtävänä on hallitusohjelman mukaisesti arvioida lähisuhdeväkivallan sovittelun jatkamista. Työryhmälle asetettu määräaika on keväällä 2023.

Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) oma työryhmä, jossa on sovittelun erityisasiantuntijan kokoama edustus kokeneista sovittelunohjaajista, päivittää parhaillaan lähisuhdeväkivallan sovittelun hyvän käytännön valtakunnallista mallia. Kehittämistyössä on konsultoitu THL:n väkivallan vastaisen työn osaamiskeskittymän asiantuntijoita.

Helsingin sovittelutoiminnan menettely lähisuhdeväkivallan sovittelussa

THL ohjaa valtakunnallisesti rikos- ja riita-asioiden sovittelua. THL on alun perin jo 2009 luonut lähisuhdeväkivallan sovitteluun restoratiivisen oikeuden arvojen ja periaatteiden sekä vallitsevan lainsäädännön ja oikeuskäytäntöjen mukaisen, strukturoidun hyvän käytännön mallin, jota se valvoo ja kehittää ja jonka mukaan sovittelut toteutetaan valtakunnallisesti yhdenmukaisesti. Helsingin sovittelutoiminta noudattaa toiminnassaan valtakunnallisia ohjeita.

Asian ohjautuessa sovitteluun on jo poliisi- tai syyttäjäviranomainen arvioinut sen sovitteluun sopivuutta. Rikos- ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annetun lain 15 §:n mukaisesti ennen päättämistä sovittelun aloittamisista sovittelutoimiston tulee varmistaa, että sovittelun edellytykset täyttyvät lain 2 §:n mukaisesti (vapaaehtoisuus, asianosainen pystyy ymmärtämään sovittelun sekä siinä tehtävien ratkaisujen merkityksen ja hänelle on selvitetty hänen sovitteluun liittyvät oikeutensa ja asemansa sovittelussa). Tämän lisäksi sovittelutoimiston tulee arvioida, soveltuuko asia soviteltavaksi. Sovittelutoimistossa sovittelutoiminnan vastuuhenkilö päättää asian ottamisesta soviteltavaksi. Helsingin sovittelutoiminnassa tällä viranhaltijalla tarkoitetaan sovittelutoiminnan päällikköä tai hänen sijaistaan. Osapuolet voivat peruuttaa suostumuksensa sovitteluun missä vaiheessa tahansa.

Ennen kuin sovittelutoiminnan päällikkö tekee päätöksen sovittelun käynnistämisestä, jokaisen sovitteluun saapuvan aloitteen selvittelee sovittelunohjaaja. Toimiston ammattihenkilökunta arvioi ja kartoittaa, ettei suostumukseen liity uhrin painostusta ja että esimerkiksi väkivalta ei ole ollut toistuvaa tai kohdistunut raskaana olevaan henkilöön. Toistuvuudessa huomioidaan mahdolliset aiemmat lähisuhdeväkivallan rikosprosessit, aiemmat sovittelut samojen osapuolten välillä sekä mahdollinen suhteessa esiintyvän väkivallan säännönmukaisuus. Tarpeen vaatiessa järjestetään erillinen edellytysten selvitystapaaminen ammattihenkilöstön toimesta kasvokkain toimistolla. Helsingin kaupungin sovittelutoiminnan lähisuhdeväkivallan prosessia käytetään laajalla määritelmällä ja sillä ymmärretään parisuhdeväkivallan lisäksi kaikki yksilöiden väliset läheiset ihmissuhteet: sisarussuhteet, entiset ja nykyiset puolisot, lapsien ja vanhempien suhteet sekä näihin rinnastettavat muut läheiset suhteet.

Edellytysten selvitysprosessin olennaisena osana on palveluohjaus. Helsingissä on koettu toimivaksi asiakkaan näkökulmasta kiinteä ja matalan kynnyksen yhteistyö kunta- ja väkivaltatyön järjestötoimijoiden kesken. Yleisimmät tahot ovat Rikosuhripäivystys ja sen eri palvelut tukihenkilötoiminnasta oikeudellisen avun neuvontaan, Pääkaupungin turvakoti ry:n väkivaltatyön yksikkö Kilpola, Miessakit ry:n Lyömätön linja, vanhusväestön väkivaltaan keskittyvä Suvanto ry, Loisto setlementin Sopu (kunniaväkivaltatyö) ja alaikäisten asioissa lastensuojelu sekä nuorisotyön järjestöt kuten Aseman Lapset ry.

Lähisuhdeväkivallan sovitteluun osallistuu aina vähintään kaksi pitkän lähisuhdeväkivallan sovittelun koulutuksen saanutta sovittelijaa. Sovittelupari tapaa osapuolet erillistapaamisissa aina ennen sovitteluistuntoa ja ottavat uudelleen puheeksi mahdolliset tukipalvelut. Mikäli tässä vaiheessa ilmenee seikkoja, jotka vaikuttavat sovittelun kulkuun esimerkiksi vaarantamalla uhrin aseman, prosessi voidaan keskeyttää toimiston harkinnalla ja päätöksellä. Myös osapuolilla on oikeus keskeyttää prosessi missä vaiheessa tahansa.

Helsingin sovittelutoiminnan vakituisella ammattihenkilöstöllä on lakisääteinen soveltuva korkeakoulututkinto. THL kouluttaa jatkuvasti valtakunnallisesti sovittelutoimiston henkilökuntaa. Vastaavasti sovittelutoimistoille kuuluu toimeksiantosopimuksiin perustuva velvollisuus täydennyskouluttaa alueensa sovittelijoita. Helsingin sovittelutoiminta kutsuu koolle säännöllisesti omaa lähisuhdeväkivallan sovittelun yhteistyöryhmää ja sovittelun edustaja kuuluu kaupunkitasoiseen lähisuhdeväkivallan ehkäisytyöryhmään. Helsingin sovittelutoiminnan henkilöstöllä on vaadittu osaaminen ja ammatillisuuden taso ja sovittelun käytännöt noudattavat valtakunnallisia ohjeita.

Lopuksi

Helsingin kaupunki on järjestänyt sovittelupalvelun valtion kanssa tehdyn toimeksiantosopimuksen mukaisesti. Sovittelupalvelun järjestämisen taustalla on lainsäädäntö, jonka vuoksi ei ole tarkoituksenmukaista käynnistää asiassa valtion kanssa sopimusneuvottelua. Kaupungilla ei ole mahdollisuutta yksipuolisesti rajata palvelun tuottamisesta jotain erillistä rikostyyppiä, kuten valtuustoaloitteessa esitetään. Mikäli valtuustoaloitteen mukaisesti kaikesta lähisuhdeväkivallan sovittelusta luovuttaisiin, voisi eteen tulla tilanne, jossa kaupunki rikkoo sopimusta tuottaa rikos- ja riita-asioiden sovittelua. Punnittavaksi tulisi, että Helsingin kaupunki irtisanoisi kokonaan toimeksiantosopimuksen tuottaa rikos- ja riita-asioiden sovittelupalvelua Helsingin kaupungin palvelualueella.

Mikäli Suomessa vain jollain tai joillain rikos- ja riita-asioiden palveluntuottamisalueilla rajattaisiin sovittelusta kategorisesti pois joitakin rikostyyppejä, se vaarantaisi kansalaisten yhdenvertaisen oikeusturvan. Kansalaisten yhdenvertainen kohtelu ja palveluihin pääsy tulee toteutua valtakunnallisesti. Sovittelutapaukset käsitellään rikoksen tai riidan tapahtuman palvelualueella, eikä palvelu ole sidottu asianosaisen kotipaikkakuntaan. Rajoittaminen voisi johtaa siihen, että Helsingissä palvelua ei saisi, mutta vastaavan rikostyypin osapuolet voisivat osallistua sovitteluun esimerkiksi Vantaalla. Täten Vantaalla toteutuisi laajempi oikeusturva, mitä ei voida pitää hyväksyttävänä kansalaisen näkökulmasta.

Toimivalta lähisuhdeväkivallan sovittelun mahdolliseen säätämiseen on Suomen eduskunnalla. Edustaja Veronika Honkasalo on esittänyt kirjallisen kysymyksen hallitukselle (KK 896/2020 vp) lähisuhdeväkivallan sovittelusta. Kirjallisessa kysymyksessä kysytään, miten hallitus aikoo varmistaa, että sovittelun käytöllä lähisuhdeväkivaltatapauksissa ei riskeerata väkivallan uhrin oikeuksien toteutumista, turvallisuutta, riittävää tuen saantia ja toipumista. Ministerin vastauksessa viitataan sosiaali- ja terveysministeriön lähisuhdeväkivallan sovittelun työryhmän raportin tuloksiin, meneillään olevaan oikeusministeriön työryhmään ja jatkotutkimuksiin, joiden tuloksia odotetaan keväällä 2022. Helsingin kaupunki noudattaa valtakunnallisia ohjeistuksia, ja mikäli lähisuhdeväkivallan sovitteluun tulee nykyohjeistukseen muutoksia, ne otetaan myös Helsingin palvelualueella käyttöön.

Toimivalta

Hallintosäännön 30 luvun 11 §:n 2 momentin mukaan kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi aloitteen, jonka on allekirjoittanut vähintään 15 valtuutettua.

Kaupunginhallitus 11.10.2021 § 734

Päätös

Käsittely

Esittelijä

Lisätiedot

Johanna Seppälä, osallisuus- ja neuvontayksikön päällikkö, puhelin: 310 79780

Detta beslut publicerades 04.11.2021

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §