Valtuustoaloite, lähisuhdeväkivallan sovittelusta luopuminen Helsingissä

Framställningen stämmer överens med förslaget.

Ledamoten Veronika Honkasalo och 26 andra ledamöter föreslår i sin motion att Helsingfors stad avstår från medling vid våld i nära relationer. I motionen konstateras att våld i nära relationer och i synnerhet våld mot kvinnor är ett allvarligt människorättsproblem i Finland. I motionen föreslås att Helsingfors avstår från medling i fråga om allt våld i nära relationer.

Uppdragsavtal om produktion av medlingstjänsten och lagstiftning

Efter att ha vunnit en konkurrensutsättning har Helsingfors stad ingått ett uppdragsavtal med staten om medling i brott- och tvistemål inom serviceområdet för Helsingfors stad år 2006. Avtalet har förnyats senast i samband med ändring av lagen om medling vid brott och i vissa tvister, stadsstyrelsen 7.12.2015 § 1186 (bilaga 2).

I enlighet med avtalet har Helsingfors stad som producent för medlingstjänsten förbundit sig till att producera tjänsten på ett ändamålsenligt sätt. Staten ersätter kostnader för ordnandet av medling till tjänsteproducenter i enlighet med bestämmelserna i 12 § i medlingslagen. I avtalet ingår ett villkor enligt vilket tjänsteproducenten är skyldig att delvis eller helt återbetala sådana ersättningar som betalats ur statens medel ifall tjänsteproducenten inte har uppfyllt sina skyldigheter i enlighet med uppdragsavtalet. Den som producerar medlingstjänster är bland annat skyldig, utöver att ordna medlingstjänsten på ett ändamålsenligt sätt, även att instruera medlare och upprätthålla deras kompetens. Personen som är ansvarig för medlingsverksamheten, medlingshandledaren och medlarna ska ha sådan behörighet som fordras av dem enligt medlingslagen. Avtalet kan sägas upp så att det upphör gälla i slutet av kalenderåret. Uppsägningstiden för avtalet är sex månader. Uppsägningen ska göras skriftligt.

Lagen om medling vid brott och i vissa tvister (9.12.2005/1015) föreskriver som lagens tillämpningsområde (1 §) en avgiftsfri tjänst där det ordnas möjlighet för den misstänkte och brottsoffret att genom en opartisk medlares förmedling mötas i förtrolighet för att behandla de psykiska och materiella skador som ett brott orsakat offret och att på egen hand försöka komma överens om åtgärder för att gottgöra dessa skador. I fråga om allmänna förutsättningar för medling (2 §) föreskrivs bland annat att parterna ska ge sitt samtycke till att ärendet behandlas vid medling och i samband med detta ska bedömas att de kan förstå betydelsen av en medling och de avgöranden som träffas under den. Även minderåriga personer ska personligen ge sitt samtycke till medling. I fråga om brott som behandlas vid medling föreskrivs (3 §) att de bedöms vara lämpliga för medling med beaktande av brottets art och tillvägagångssättet, förhållandet mellan den misstänkte och brottsoffret samt övriga omständigheter som helhet. För att medling ska kunna ske i ett brott krävs det att den misstänkte bekräftar de huvudsakliga sakförhållandena i händelseförloppet och att medlingen ligger i offrets intresse. Medling får inte ske i brott mot minderåriga, om offret på grund av brottets art eller sin ålder är i behov av särskilt skydd.

Initiativ till medling kan tas av den misstänkte, brottsoffret, en polis- eller åklagarmyndighet eller en annan myndighet. I fråga om minderåriga misstänkta eller brottsoffer får också vårdnadshavarna eller andra lagliga företrädare ta initiativ till medling. När ärendet gäller en omyndigförklarad person som nått myndighetsålder får initiativ till medling också tas av dennes intressebevakare (13 §). I fråga om våld i nära relationer begränsas emellertid att endast polis- eller åklagarmyndigheten får ta initiativ till medling. Lagstiftningen begränsar parter i dessa våldsbrott till den misstänktes make, maka, barn eller förälder eller någon annan som på liknande sätt är närstående till den misstänkte. Lagen föreskriver även om utredning av förutsättningarna för medling samt beslut om medling (15 §) i enlighet med vilken beslut om medling i ett ärende fattas av den person som är ansvarig för medlingsverksamheten. Lagen föreskriver också om behörighet av personalen (10 §) enligt vilken personen ansvarig för medlingsverksamheten och medlingshandledaren ska ha för uppgiften lämplig högskoleexamen.

Medling kan påverka parternas ställning i straffprocessens olika skeden. Förlikning som uppnås mellan parterna kan fungera som en grund för begränsning av förundersökningen, åtalseftergift, lindring av straff eller domseftergift. Om ett brott är uppenbart obetydligt och målsäganden inte framställer ett straffyrkande, kan undersökningsledaren fatta beslut om att lägga ned undersökningen även vid brott som är under allmänt åtal (3 kap. 9 § i förundersökningslagen). Om åklagaren väcker åtal, går ärendet vidare till en domstol som fattar ett beslut om straffet. Åklagaren och domstolen fattar beslutet om bestämmande av straff från fall till fall och med prövning av helheten fall för fall. Förlikning kan utgöra en grund för domseftergift (6 kap. 12 § i strafflagen). Förlikning kan även vara en strafflindringsgrund (6 kap. 6 § i strafflagen). Förlikning kan leda till att lindrigare straffskala används eller att straffart byts (6 kap. 8 § i strafflagen).

Nationella rekommendationer och anvisningar

Definitionen, linjedragningarna och styrningen av medling vid våld i nära relationer har diskuterats vitt och brett sedan början av 2000-talet på samhällsnivå. Det har stakats ut nationellt bland annat att endast en polis eller en åklagare kan hänvisa våld i nära relationer till medling. Återkommande våld har av hävd tolkats utgående från en linjedragning av arbetsgruppen för förlikning vid riksåklagarämbete från 2006 enligt vilken våld avses vara återkommande då myndigheter fått kunskap om det oberoende av om parterna berättar att det funnits våld tidigare eller inte.

Polisstyrelsen har utfärdat en anvisning om hur polisen ska agera vid våld i hemmet och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor (POL-2020-28566) för tiden 1.7.2020–30.6.2025. Enligt anvisningen ska polisinrättningarna och polisenheterna ha tydliga anvisningar och processer för medling vid brottmål. Särskild uppmärksamhet ska fästas vid om våldsbrott kan medlas. Enligt anvisningen ska polisen för sin del alltid se till att ett ärende som omfattar våld i hemmet, våld i nära relationer eller våld mot kvinnor inte hänvisas till medling om våldet är återkommande. Till exempel våld som har fortsatt länge i ett parförhållande utgör en risk för offrets säkerhet under parförhållandet, men handlingarna kan fortsätta exempelvis efter att parförhållandet avslutats i olika former av förföljelse och detta ligger även ofta bakom brott mot liv som riktas mot kvinnor samt familjemord. Dessutom ska man iaktta att allt som har med medling att göra bör godkännas helt frivilligt. Medling får aldrig leda till att brottsundersökningen eller väckandet av åtal avbryts i mål som gäller våld i hemmet, i nära relationer eller mot kvinnor. En förundersökning av händelser som gäller våld i hemmet, i nära relationer eller mot kvinnor ska alltid slutföras även om målet behandlas genom medling (bilaga 3).

Social- och hälsovårdsministeriet publicerade i januari 2019 en utredning av praxis kring medlingen vid våld i nära relationer (bilaga 4). I utredningen konstaterades att medling vid våldsbrott i nära relationer kan fortsättas men att verksamheten ska utvecklas och förenhetligas vidare. Med hänvisning till arbetsgruppens resultat konstaterades det i regeringsprogrammet som publicerades i juni 2019 att medling ska förstärkas, men att det bedöms om medling vid våld i nära relationer ska fortsättas eller inte.

Såsom det konstateras i fullmäktigemotionen, berörs Finland av flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter. FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW) upprättades år 1976 och utvidgades år 1992 att gälla även könsrelaterat våld. Istanbulkonventionen från 2015 är Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet. De här konventionerna har beaktats bland annat i den ovan nämnda social- och hälsovårdsministeriets utredning och polisens anvisning. Även vid utarbetandet av medlingslagen kontrollerades att den är förenlig med Istanbulkonventionen.

För tillfället arbetar en av justitieministeriet tillsatt arbetsgrupp med att kartlägga läget och funktionsduglighet av medling och alternativa sätt att lösa konflikter. En av arbetsgruppens uppgifter är att avväga fortsättningen av medling vid våld i nära relationer i enlighet med regeringsprogrammet. Den utsatta tiden för arbetsgruppen är våren 2023.

Institutet för hälsa och välfärd (THL) har en egen arbetsgrupp som består av erfarna medlingshandledare och har bildats av en specialsakkunnig i medling. För tillfället uppdaterar arbetsgruppen den nationella modellen för god praxis för medling vid våld i nära relationer. Vid utvecklingsarbetet har man konsulterat experter vid THL:s kompetenskluster inom arbetet mot våld.

Förfarandet för Helsingfors medlingsverksamhet i medling vid våld i nära relationer

THL styr medling i brott- och tvistemål nationellt. Ursprungligen har THL redan år 2009 skapat en strukturerad modell för god praxis för medling vid nära relationer i enlighet med värdena och principerna för reparativ rättvisa samt rådande lagstiftning och rättspraxis. THL övervakar och utvecklar modellen och enligt modellen genomförs medlingarna på ett enhetligt sätt i hela Finland. Helsingfors medlingsverksamhet följer nationella anvisningar i sin verksamhet.

När ärendet styrs till medling har polis- eller åklagarmyndigheten redan bedömt dess lämplighet för medling. I enlighet med 15 § i lagen om medling vid brott och i vissa tvister ska medlingsbyrån innan den fattar beslut om inledande av medling försäkra sig om att förutsättningarna för medling enligt 2 § i lagen föreligger (frivillighet, parterna kan förstå betydelsen av en medling och de avgöranden som träffas under den och har informerats om sina rättigheter och sin ställning i samband med medlingen). Dessutom ska medlingsbyrån bedöma om det är ändamålsenligt att behandla ärendet genom medling. Beslut om medling i ett ärende fattas på medlingsbyrån av den person som är ansvarig för medlingsverksamheten. I Helsingfors medlingsverksamhet avses med denna tjänsteinnehavare chefen för medlingsverksamhet eller dennes ställföreträdande. Parterna kan återkalla sitt samtycke till medling när som helst.

Innan chefen för medlingsverksamheten fattar beslut om inledande av medling, utreds varje initiativ till medling av en medlingshandledaren. Yrkespersonalen vid byrån bedömer och kartlägger att offret inte har utsatts för påtryckning för att ge sitt samtycke och exempelvis att våldet inte har varit återkommande eller riktats mot en gravid person. Vid bedömningen av om våldet varit återkommande iakttas eventuella tidigare straffprocesser som gäller våld i nära relationer, tidigare medlingar mellan samma parter samt eventuell regelbundenhet av våld i relationen. Vid behov ordnar yrkespersonalen ett separat möte ansikte mot ansikte på byrån för att utreda förutsättningarna. Helsingfors stads medlingsverksamhet tillämpar en vid definition av process för våld i nära relationer och utöver våld i parförhållanden avses med den även alla andra nära människorelationer mellan individer: syskonrelationer, tidigare och nuvarande makar, relationer mellan barn och föräldrar samt andra nära relationer som kan likställas med dessa.

Servicehandledning utgör en väsentlig del av processen för utredningen av förutsättningarna. I Helsingfors har man upplevt att ett fast samarbete med låg tröskel mellan organisationsaktörer för kommun- och våldsarbete fungerar bra ur klientens synvinkel. De vanligaste aktörerna är Brottsofferjouren och dess olika tjänster från stödpersonsverksamhet till rådgivning för juridisk hjälp, Huvudstadens skyddshem rf:s enhet för våldsarbete Kilpola, Miessakit rf:s Lyömätön linja, Suvanto rf som koncentrerar sig på våld mot äldre, Loisto setlementti ry:s Sopu-arbete (hedersvåldsarbete) och barnskydd i ärenden som gäller minderåriga samt organisationer för ungdomsarbete såsom Stationens Barn rf.

Minst två medlare som fått en lång utbildning i medling vid våld i nära relationer deltar alltid i en medling vid våld i nära relationer. Medlingsparet möter alltid parterna på separata möten före medlingssammanträdet och tar på nytt upp eventuella stödtjänster. Ifall det i detta skede kommer fram sådana omständigheter som inverkar på hur medlingen framskrider exempelvis genom att äventyra offrets ställning, kan processen avbrytas med byråns prövning och beslut. Även parterna har rätt att avbryta processen när som helst.

Den ordinarie yrkespersonalen vid Helsingfors medlingsverksamhet har en lagstadgad lämplig högskoleexamen. THL utbildar kontinuerligt personal för medlingsbyråer nationellt. På motsvarande sätt har medlingsbyråerna en skyldighet som grundar sig på uppdragsavtal att ordna kompletterande utbildning för medlare inom sitt område. Helsingfors medlingsverksamhet sammankallar regelbundet en egen samarbetsgrupp för medling vid våld i nära relationer och representanten för medling hör till arbetsgruppen för förebyggande av våld i nära relationer på stadsnivå. Personalen vid Helsingfors medlingsverksamhet har den kompetens och nivå för yrkesmässighet som krävs och praxis för medlingen följer nationella anvisningar.

Till slut

Helsingfors stad har ordnat medlingstjänsten i enlighet med uppdragsavtalet som ingåtts med staten. Ordnandet av medlingstjänsten grundar sig på lagstiftning, varför det inte är ändamålsenligt att inleda avtalsförhandlingar i ärendet med staten. Staden har inte möjlighet att ensidigt begränsa någon enskild brottstyp ur produktionen av tjänsten på det sätt som föreslås i motionen. Ifall man avstår från all medling vid våld i nära relationer, kan det uppstå en situation där staden bryter mot avtalet om att producera medling vid brotts- och tvistemål. I detta fall borde man överväga om Helsingfors stad helt och hållet bör säga upp uppdragsavtalet om produktion av medlingstjänster vid brott- och tvistemål inom serviceområdet för Helsingfors stad.

Om man i Finland kategoriskt begränsar vissa brottstyper ur medling endast i något serviceområde eller några serviceområden för produktion av medling vid brott- och tvistemål, äventyrar det medborgarnas likvärdiga rättssäkerhet. Likvärdig behandling av medborgare och tillgång till tjänster ska gå i uppfyllelse nationellt. Medlingsfall behandlas inom det serviceområde där brottet eller tvistemålet skett och tjänsten är inte bunden till partens hemort. Begränsning kan leda till att tjänsten inte är tillgänglig i Helsingfors men parter i motsvarande brottstyp kan delta i medling till exempel i Vanda. I det fallet förverkligas en mera omfattande rättssäkerhet i Vanda, vilket inte kan anses vara acceptabelt ur medborgarnas synvinkel.

Finlands riksdag har behörigheten att eventuellt stifta om medling vid våld i nära relationer. Ledamot Veronika Honkasalo har lämnat ett skriftligt spörsmål till regeringen (SS 896/2020 rd) om medling vid våld i nära relationer. I det skriftliga spörsmålet frågas hur regeringen ämnar säkerställa att tillämpning av medling i fall av våld i nära relationer inte äventyrar respekten för offrets rättigheter samt hans eller hennes säkerhet, tillgång till tillräckligt stöd och återhämtning. Ministern hänvisar i sitt svar till resultaten som framgår av rapporten som social- och hälsovårdsministeriets arbetsgrupp för medling vid våld har gett, till arbetsgruppen som justitieministeriet har tillsatt för att främja tillämpning av medling och till fortsatta undersökningar, vars resultat förväntas våren 2022. Helsingfors stad följer de nationella anvisningarna och om de gällande anvisningarna för medling vid våld i nära relationer ändras, tas de också i bruk inom Helsingfors serviceområde.

Helsingfors förbinder sig till att säkra att medling vid våld i nära relationer i samtliga fall genomförs i enlighet med polisstyrelsens anvisning (POL-2020-28566) på så sätt att parterna inte hänvisas till medling om våldet är återkommande. Dessutom stärker Helsingfors personalens kompetens inom medlingsverksamheten genom att säkra att a) man i varje medlingsprocess har säkrat att förutsättningarna för medling uppfylls i fråga om hur återkommande våldet är, och b) personalen ser till att parternas rättssäkerhet tryggas (lag om medling vid brott och i vissa tvister, § 2) i förhållande till frivilligheten och att parten förstår betydelsen av de beslut som fattas i medlingen. Som serviceproducent förbinder sig Helsingfors till att utveckla sin egen verksamhet i enlighet md social- och hälsovårdsministeriets utredning genom att utveckla och förenhetliga sin verksamhet och genom att bedöma förutsättningarna för fortsatt medling vid våld i nära relationer.

Befogenheter

Enligt 30 kap. 11 § 2 mom. i förvaltningsstadgan ska stadsstyrelsen förelägga fullmäktige en motion som undertecknats av minst 15 ledamöter.

Kaupunginhallitus 25.10.2021 § 752

Päätös

Käsittely

11.10.2021 Pöydälle

Esittelijä

Lisätiedot

Johanna Seppälä, osallisuus- ja neuvontayksikön päällikkö, puhelin: 310 79780

Detta beslut publicerades 15.11.2021

FÖRBUD MOT SÖKANDE AV ÄNDRING

Ändring i beslutet får inte sökas eftersom beslutet gäller beredning eller verkställighet.

Tillämpat lagrum: 136 § i kommunallagen