Kasvatus- ja koulutuslautakunnan lausunto kaupunginhallitukselle valtuustoaloitteista toisen asteen oppimateriaalien maksuttomuuden rajaamisesta

Otso Kivekäs ja 37 muuta valtuutettua esittävät aloitteessaan, että mikäli maan hallitus rajaa lukion ja ammattiopintojen maksuttomuuden vain korkeintaan 18-vuotiaisiin, Helsingissä se pidetään voimassa kuten ennenkin.

Vasemmistoliiton valtuustoryhmä esittää ryhmäaloitteessaan, että Helsinki jatkaa maksuttoman toisen asteen koulutusta nuorille koko tutkinnon ajan.

Sosiaalidemokraattinen valtuustoryhmä esittää ryhmäaloitteessaan, että maksuttoman toisen asteen koulutus varmistetaan Helsingissä tulevissa kaupungin budjettineuvotteluissa.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta antaa kaupunginhallitukselle aloitteista seuraavan lausunnon:

Pääministeri Orpon hallitus päätti hallituksen kehysriihessä 15.-16.4.2024 julkista taloutta vahvistavana uutena sopeutustoimena, että rajataan oppivelvollisuuslaissa (myöhemmin OVL) tarkoitettu maksuton oppimateriaali (ml. YO-kokeen 5 ensimmäistä koetta) sen kalenterivuoden loppuun, jonka kuluessa opiskelija täyttää 18 vuotta. Lisäksi hallitus päätti koulumatkatukioikeuden rajaamisesta vain maksuttoman koulutuksen opiskelijoille.

Toisen asteen koulutuksen maksuttomuus

Toisen asteen koulutuksen maksuttomuudesta säädetään oppivelvollisuuslaissa (1214/2020). Voimassa olevan lainsäädännön mukaan (OVL 16 §) oppivelvollisuuden suorittamiseksi katsottu koulutus on maksutonta sen kalenterivuoden loppuun saakka, jolloin opiskelija täyttää 20 vuotta. Oikeutta maksuttomaan koulutukseen ei kuitenkaan ole, jos opiskelija on suorittanut lukion oppimäärän ja ylioppilastutkinnon taikka ammatillisen tutkinnon taikka niitä vastaavat ulkomaiset opinnot.

Koulutuksen järjestäjän vastuulla on huolehtia maksuttomuuden toteutumisesta opetuksen, ruokailun sekä opetuksen edellyttämän oppimateriaalin, työvälineiden, -asujen ja aineiden osalta. Ylioppilastutkintolautakunta vastaa ylioppilaskokeiden maksuttomuudesta ja koulumatkatuen myöntämisestä päättää Kela.

Oppimateriaali- ja työvälinekustannukset opintojen aikana

Lukioissa oppimateriaalien lisenssimaksut muodostavat suurimman osan lukio-opintojen oppimateriaalikustannuksista. Pääosa oppimateriaaleista hankitaan ensimmäisen ja toisen opiskeluvuoden aikana, mutta hankintoja tehdään myös kolmannen vuoden syksyllä ja lukion neljässä vuodessa suorittaville myös myöhemmin. Tietokoneet hankitaan opintojen alkaessa ja niiden kustannukset realisoituvat koulutuksen järjestäjälle silloin.

Digikirja- ja digikirjasarjalisenssejä on saatavilla kustantajasta riippuen muun muassa eri kestoisina (esimerkiksi 3 kk, 12 kk ja 48 kk) yksittäistä kirjaa koskevina lisensseinä sekä lukuvuoden mittaisina koko kirjasarjaa koskevina lisensseinä. Lukiot suunnittelevat itse oppimateriaalihankinnat tarkoituksenmukaisimmalla ja kokonaistaloudellisimmalla tavalla.

Ammatillisessa koulutuksessa oppimateriaali-, työväline- ja työasuhankinnat (mukaan lukien tietokoneet) painottuvat opintojen alkuvaiheeseen, koska oppimateriaaleja, työvälineitä ja -asuja tarvitaan opintojen alusta alkaen niin työssäoppimisjaksoilla, itsenäisessä opiskelussa kuin oppilaitoksessa tapahtuvassa lähiopetuksessa. Alkuvaiheen hankintojen jälkeen loppuopintojen kustannukset ovat vähäisiä.

Vaikutukset opiskelijoille

Kasvatus- ja koulutuslautakunta katsoo, että maksuttomuuden rajaaminen kehysriihessä päätetyllä tavalla vaikuttaisi kielteisimmin niihin opiskelijoihin, joilla tutkintoon johtavan koulutuksen aloittaminen tapahtuu tavallista myöhemmin esimerkiksi valmentavan koulutuksen suorittamisen tai perusopetuksen suorittamisen viivästymisen takia, sekä opiskelijoihin, joilla tutkinnon suorittaminen venyy esimerkiksi oppimisvaikeuksien tai muiden syiden takia.

Päätös myös vaikuttaa merkittävästi etenkin ylioppilaskirjoituksiin valmistautuviin, lukio-opintojen loppuvaiheessa oleviin opiskelijoihin. Käytännössä lukiolaiset eivät enää kolmannen lukuvuoden kevätlukukaudesta (ns. abikeväästä) alkaen olisi maksuttomuuden piirissä. Lukiolaiset tarvitsevat oppimateriaaleja ylioppilaskirjoituksiin valmistautuessaan ja neljännelle vuodelle jatkavat opiskelijat myös seuraavan lukuvuoden opinnoissa. Erityisen ongelmallista olisi mahdollinen tietokoneiden kerääminen pois abivuoden keväänä, sillä koneita sekä oppimateriaali- ja ohjelmistolisenssejä tarvitaan valmistauduttaessa ylioppilaskokeisiin ja myös ylioppilaskokeissa.

Lisäksi lautakunta esittää huolensa päätöksen vaikutuksesta nuorten hakeutumiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön tilaaman oppivelvollisuuden laajentamisen maksuttomuuden toteutumista selvittäneessä tutkimuksessa (Owal Group, 2023) noin puolet vastanneista opiskelijoista arvioi maksuttomuuden vaikuttaneen lukioon hakeutumiseen. Riskinä on, että kehysriihen päätöksellä on kielteisiä vaikutuksia suhteessa kaupungin tavoitteeseen torjua segregaatiota, mikäli perheen taloudellinen tilanne nykyistä enemmän rajaisi nuoren koulutusvaihtoehtoja. Ammatillisessa koulutuksessa materiaali- ja välinehankinnat painottuvat opintojen alkuun, joka saattaa vaikuttaa nuorten mahdollisuuksiin hakeutua etenkin materiaali- ja välinekustannuksiltaan kalleimpiin tekniikan alan koulutuksiin.

Arvio kehysriihessä tehdyn päätöksen kustannusvaikutuksista

Vaikutukset Helsingin kaupungin valtionosuuksiin:

Hallitus on arvioinut, että kehysriihessä päätetyn oppimateriaalin (ml. yo-kokeet) maksuttomuuden rajaamisen vaikutus julkiseen talouteen olisi 6 miljoonaa euroa vuonna 2025 ja 12 miljoonaa euroa vuodesta 2026 eteenpäin. Vaikutus julkiseen talouteen muodostuisi niin, että vuonna 2025 vaikutus valtioon olisi 3 miljoonaa euroa ja arvio vaikutuksesta kuntiin myös 3 miljoonaa euroa (yhteensä 6 miljoonaa euroa). Vastaavasti vuodesta 2026 alkaen vaikutus valtioon olisi 6 miljoonaa euroa ja arvio vaikutuksesta kuntiin 6 miljoonaa euroa (yhteensä 12 miljoonaa euroa).

Helsingin kaupungin oppilaitoksissa opiskelee noin 8 % kaikista Suomen oppivelvollisista. Suurin osa (yli 70 %) kaupungin oppilaitosten oppivelvollisista opiskelee lukiokoulutuksesta, jossa maksuttomuuden kustannukset ovat ammatillista koulutusta suuremmat. Helsingissä oppivelvollisista valtakunnan keskiarvoa suurempi osa suorittaa oppivelvollisuuttaan lukiokoulutuksessa.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan alustava arvio on, että valtion leikkauksista noin 8–10 % (2025: 250 000–300 000 euroa, 2026 alkaen: 500 000–600 000 euroa) tulisi kohdistumaan Helsingin kaupungin saamiin valtionosuuksiin, painottuen lukiokoulutuksen valtionosuuksiin. Toimiala korostaa, että kyseessä on hyvin alustava arvio, koska leikkausten toteutustavasta ei ole vielä tietoa.

Lisäkustannukset lukion opiskelijoille:

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan viisi ensimmäisenä suoritettua ylioppilaskoetta ja niiden osalta hylättyjen kokeiden uusinnat ovat opiskelijalle maksuttomia. Maksuttomuuden jatkuessa sen vuoden loppuun saakka jona opiskelija täyttää 18 vuotta tarkoittaisi sitä, että jatkossa kolmannen vuoden keväänä tai myöhemmin suoritetut ylioppilaskokeet muuttuvat opiskelijalle maksullisiksi. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan arvio on, että opiskelijat hajauttavat ylioppilaskirjoituksiaan siten, että viidestä ensimmäisenä suoritetusta kokeesta ensimmäiset kaksi koetta suoritetaan kolmannen vuoden syksynä eli jatkossakin maksuttomina, ja loput kolme koetta suoritetaan kolmannen vuoden keväänä tai myöhemmin. Koemaksun ollessa 38 €/koe, opiskelijalle tämä tarkoittaisi 114 euron lisäkustannusta nykytilanteeseen nähden. Helsingin kaupungin lukioissa lisäkustannus kohdistuisi vuosittain yli 3000 opiskelijaan. Ylioppilaskoemaksuissa ei ole kaupungin näkökulmasta säästöpotentiaalia, koska koemaksuista ei muodostu suoria kustannuksia kaupungille.

Lisäksi lukion neljässä vuodessa suorittaville opiskelijoille tulisi oppimateriaalikustannuksia kolmannen vuoden keväästä alkaen. Lukion kolmessa vuodessa suorittavat opiskelijat eivät yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta aloita uusia kursseja enää kolmannen vuoden kevätlukukaudella. Toimialalta arvioidaan, että neljännen vuoden opiskelijat aloittavat noin 5–6 uutta kurssia kolmannen vuoden kevätlukukauden ja neljännen vuoden aikana. Mikäli kurssikohtaisen oppimateriaalin hinta on 20 euroa ja kursseja suoritetaan keskimäärin 5,5, tarkoittaisi se opiskelijalle 110 euron lisäkustannusta nykytilanteeseen nähden. Neljännelle ja viidennelle vuodelle jatkavia opiskelijoita on Helsingin kaupungin lukioissa hieman alle 950. Lukion oppimateriaalien säästöpotentiaali kaupungille olisi edellä kuvattuun arvioon perustuen noin 104 000 euroa/vuosi, mikäli opiskelijat jatkossa kustantaisivat oppimateriaalinsa itse.

Kaikille kaupungin lukioissa aloittaville opiskelijoille hankitaan tietokone opinnoissa käytettäväksi. Tietokoneet hankitaan investointina. Yhden koneen hinta on noin 480 euroa, jonka päälle tulee ohjelmistolisenssikustannuksia. Lukioista valmistuneiden koneet kierrätetään tänä vuonna ensimmäistä kertaa peruskouluille, joka pienentää perusopetuksen koneiden hankintakustannuksia. Mikäli neljännelle vuodelle jatkavat opiskelijat voivat pitää tietokoneet opintojensa loppuun asti, heikentää se hieman koneiden kierrätystehokkuutta. Lukioissa neljännelle vuodelle jatkavat opiskelijat kuitenkin tarvitsevat edelleen tietokonetta opintoihinsa ja ylioppilaskokokeisiin osallistuakseen. Opintojen sujumisen kannalta heidän olisi hankala luopua koneistaan. Tietokoneiden osalta säästöpotentiaali muodostuu kierrätystehokkuuden kautta. Koneiden kustannukset realisoituvat lisenssikustannuksia lukuun ottamatta opintojen alussa.

Lisäkustannukset ammatillisen koulutuksen opiskelijoille:

Ammatillisen koulutuksen oppimateriaali- sekä työväline-, työasu- ja työainekustannukset toteutuvat opintojen alkuvaiheessa. Ammatillisessa koulutuksessa lisäkustannuksia nykytilanteeseen nähden muodostuisi pääasiassa vailla toisen asteen tutkintoa oleville opiskelijoille, jotka aloittaisivat opintonsa kalenterivuotena, jonka aikana he täyttävät 19 tai 20 vuotta. Näitä opiskelijoita arvioidaan olevan Stadin ammattiopistossa vuosittain noin 100.

Opiskelijakohtainen oppimateriaali- ja työvälinekustannus tietokone mukaan luettuna Stadin ammattiopistossa on noin 980 euroa. Kustannuksissa on alakohtaista vaihtelua. Kustannukset ovat suurimmat tekniikan alan koulutuksissa. Ammatillisen koulutuksen säästöpotentiaali oppimateriaalien, työvälineiden, -asujen ja -aineiden osalta olisi kaupungille edellä kuvattuun arvioon perustuen noin 90 000 euroa/vuosi, mikäli opiskelijat jatkossa kustantaisivat oppimateriaalinsa itse.

Kasvatus- ja koulutuslautakunnan näkemys maksuttomuuden toteuttamisesta Helsingissä

Kasvatus- ja koulutuslautakunnan arvio on, että oppimateriaalien ja työvälineiden osalta Helsingin kaupunki koulutuksen järjestäjänä ei voi toteuttaa säästöjä niin, että sillä saavutettaisiin säästöjä julkiseen talouteen tavoitellussa määrin. Jos koulutuksen järjestäjä ei löydä keinoja toteuttaa riittäviä säästöjä oppimateriaaleista, voi se joutua hakemaan säästöjä muista kohteista, kuten opetuksesta tai ohjauksesta. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala arvioi, että oppimateriaalien sekä työvälineiden, -asujen ja -aineiden yhteenlaskettu säästöpotentiaali olisi noin 200 000 euroa vuodessa. Näin ollen kaupungin tulee joka tapauksessa kompensoida pääosa valtionosuuksiin tehtävistä leikkauksista omarahoitusosuuttaan kasvattamalla, jos opetuksen ja ohjauksen resurssit halutaan säilyttää nykyisellään.

Mikäli Helsingin kaupunki päättää jatkaa toisen asteen maksuttomuuden toteuttamista kuten tähänkin asti, se olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa niin, että kaupunki kustantaisi maksuttomuuteen oikeutetuille opiskelijoilleen nykytilaa vastaavasti oppimateriaalit sekä työvälineet, -asut ja -aineet. Kaupunki ei jatkossakaan kustantaisi opiskelijoilleen ylioppilaskoemaksuja eikä koulumatkoja, koska niiden maksuttomuuden toteuttaminen ei tähänkään saakka ole ollut koulutuksen järjestäjän vastuulla. Lisäksi näiden osalta seuranta ja hallinnointi olisi erittäin raskasta ilman siihen soveltuvia järjestelmiä. Lautakunta katsoo, että oppimateriaalien sekä työvälineiden, -asujen ja -aineiden maksuttomuus tukee toisen asteen tutkinnon suorittamista ja vähentää opiskelijoiden taloudellista ja henkistä kuormaa opintojen aikana ja etenkin loppuvaiheessa.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta pitää tärkeänä, että kaupunki huomioi ratkaisussaan yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnon (VVTDno-2019-703) vuodelta 2019, joka koski olettamaa välillisestä syrjinnästä Helsingin kaupungin maksuttoman toisen asteen kokeilussa, jota kaupunki ei antamallaan selvityksellä pystynyt kumoamaan. Yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnon perusteella päätös kohdentaa maksuttomuuden kokeilu ainoastaan kaupungin omiin oppilaitoksiin asetti ammattiin opiskelevat ruotsinkieliset tai vammaiset henkilöt muita epäedullisempaan asemaan, koska heille ei ollut tarjolla mahdollisuutta valita maksuttoman toisen asteen kokeilun piirissä olevaa oppilaitosta.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta toteaa, että saavutettavissa oleva noin 200 000 euron säästöpotentiaali on pieni suhteessa niihin haitallisiin vaikutuksiin, jotka päätöksen myötä koskettaisivat nuoria opiskelijoita.

Kaupunginhallitus on pyytänyt kasvatus- ja koulutuslautakunnalta lausuntoa valtuutettu Otso Kivekkään ja 37 muun allekirjoittaneen valtuustoaloitteesta koskien lukion ja ammattiopintojen maksuttomuuden pitämistä Helsingissä voimassa kuten ennenkin, mikäli hallitus rajaa maksuttomuuden vain korkeintaan 18-vuotiaisiin. Lausuntoa on pyydetty 10.10.2024 mennessä.

Kaupunginhallitus on pyytänyt kasvatus- ja koulutuslautakunnalta lausuntoa Vasemmistoliiton valtuustoryhmän ryhmäaloitteesta koskien maksuttoman toisen asteen koulutuksen jatkamista nuorille Helsingissä koko tutkinnon ajan. Lausuntoa on pyydetty 10.10.2024 mennessä.

Kaupunginhallitus on pyytänyt kasvatus- ja koulutuslautakunnalta lausuntoa Sosiaalidemokraattisen valtuustoryhmän ryhmäaloitteesta koskien maksuttoman toisen asteen koulutuksen varmistamisesta Helsingissä tulevissa kaupungin budjettineuvotteluissa. Lausuntoa on pyydetty 10.10.2024 mennessä.